Utredning om bredbåndsutbyggingsloven

Oppdraget har bestått av to deler:

• Utrede alternative løsninger for etablering av en sentral informasjonstjeneste og konsekvenser som følge av etablering av sentral informasjonstjeneste

• Utrede konsekvenser som følge av etablering av tilsynsmyndighet og tilsynsorgan

Les rapporten her.

Utdrag fra rapporten:

1 Innledning

1.1 Bakgrunn

EU Parlamentet og Rådet vedtok 15. mai 2014 et direktiv med tiltak for å redusere utgiftene ved etablering av høyhastighets elektroniske kommunikasjonsnett (bredbåndsdirektivet). Formålet med bredbåndsdirektivet er å gjøre utbygging av høyhastighets bredbåndsnett mindre kostnadskrevende og mer effektivt. Kostnadsreduksjonene skal bl.a. skje gjennom mer koordinert etablering av ny infrastruktur på tvers av sektorer og anvendelse av allerede eksisterende infrastruktur til etablering av høyhastighets ekomnett. Forslaget anses EØS-relevant og vil være aktuelt for innlemming i EØS-avtalen.

Samferdselsdepartementet sendte 3. juni 2016 på høring utkast til lov om tilrettelegging for utbygging av høyhastighetsnett for elektronisk kommunikasjon (bredbåndsutbyggingsloven) i Norge, med høringsfrist 5. september 2016. Forslaget innebar enkelte nye oppgaver for offentlige myndigheter og dermed behov for finansiering. Forslag til lov vil for det første medføre økte kostnader som følge av opprettelse av tilsynsmyndighet og tvisteløsningsorgan. Videre vil opprettelse og drift av en sentral informasjonstjeneste innebære kostnader for offentlige myndigheter.

Det fremgår av høringsnotatets avsnitt 11.1 at de samlede kostnadene for ulike offentlige myndigheter som følge av innføringen av direktivet må utredes nærmere. Det samme må muligheten for gebyrfinansiering.

[...]

2 Oppsummering

Sentral informasjonstjeneste (SIP)

Vi anbefaler at det etableres en systemløsning for SIP med utgangspunkt i den løsningen som i denne rapporten er beskrevet som utvidet minimumsløsning. Vi mener følgende momenter taler for en slik løsning:

• Tilsvarende systemløsninger er etablert i både Danmark, Sverige og Finland.
• Vi anser det hensiktsmessighet å etablere en minimumsløsning i første omgang, som eventuelt kan videreutvikles til en mer omfattende løsning hvis bruken og den opplevde nytteverdien av informasjonstjenesten tilsier at det er formålstjenlig.
• Forskjellen i kostnader mellom de to minimumsløsningene som er beskrevet i denne rapporten er relativt liten, og selv om vi ikke har gjennomført en kost-/nytteanalyse av de ulike løsningsalternativene mener vi nytteverdien av kartbasert løsning sammenlignet med en ren tekstbasert løsning er så stor at vi anbefaler en utvidet minimumsløsning hvis det skal etableres en sentral informasjonstjeneste.

Vi estimerer at en utvidet minimumsløsning for SIP kan realiseres med en etableringskostnad på ca. 6 millioner kroner og årlige driftskostnader på ca. 3 millioner kroner.

Vi har lagt til grunn at Nkom har en produkteierrolle for SIP, mens etablering, drift og utvikling av systemløsningen settes ut til en systemleverandør etter en anbudskonkurranse. Dette er samme tilnærming som er valgt for tilsvarende løsninger i både Danmark, Sverige og Finland. Vi estimerer at produkteierrollen vil kunne ivaretas av 1-3 Nkom-ressurser, gitt anbefalt løsning og rollefordeling.

Når det gjelder finansiering av SIP, er vår anbefaling at dette skjer via en egen post på statsbudsjettet, og ikke i form av brukerfinansiering eller økte sektorgebyr/-avgifter. Vi mener følgende momenter taler for en slik løsning:

• Det kan stilles spørsmål ved om det vil være i samsvar med formålet med bredbåndsutbyggingsloven at bredbåndsutbyggerne skal betale en avgift for bruk av SIP.
• Det kan videre stilles spørsmål ved om det vil være i samsvar med formålet med bredbåndsutbyggingsloven at årlige sektorgebyr/-avgifter, som ekomtilbyderne betaler for å finansiere Nkom, øker som følge av etableringen av SIP.
• Finansieringen av tilsvarende informasjonstjenester i Sverige og Finland innebærer verken brukerfinansiering eller økte sektorgebyrer/-avgifter for ekomtilbyderne.
• Finansiering av SIP via en egen post på statsbudsjettet peker seg ut som den mest formålstjenlige finansieringskilden. Slik finansiering kan enten skje gjennom en ny budsjettpost for finansiering av SIP, eller ved at etablerte tilskuddsordninger for telesikkerhet- og beredskap og/eller bredbåndsutbygging benyttes til å finansiere SIP.

Vi har som en del av vår samlede anbefaling knyttet til realisering av SIP for øvrig påpekt at SIP og LER er parallelle systemutviklingsprosesser med til dels overlappende systemkrav og formål. Selv om det ikke ligger innenfor vårt mandat for dette oppdraget å vurdere mulig koordinering/samordning av SIP- og LER-prosessen, har vi likevel funnet det hensiktsmessig å påpeke at det synes å være klare synergier knyttet til slik koordinering/samordning:

• Likhetstrekkene mellom SIP og LER kan eksemplifiseres ved at danske og svenske myndigheter i sine implementeringer av bredbåndsdirektivet vurderte det slik at deres eksisterende ledningseierregistre (henholdsvis LER og Ledningskollen) oppfylte kravene til sentralt informasjonspunkt (SIP).
• En forskjell mellom SIP og LER i norsk sammenheng er knyttet til infrastruktur over bakken, som er omfattet av SIP, men ikke av LER, slik disse tjenestene foreløpig er definert. Kartverket har imidlertid i dag en database over luftfartshindre som er høyere enn 15 meter (høyere enn 30 meter i områder med industri og næringsvirksomhet i bymessige og tettbygde strøk). Dessuten jobber Luftfartstilsynet med en utvidelse av forskrift om lufthindre som bl.a. innebærer at alle ledninger i luften skal inngå i et nasjonalt luftfartshinderregister. I sum vil dette kunne representere ledningseierregistre som langt på vei vil dekke det samme som SIP er ment å dekke etter den nye bredbåndsutbyggingsloven. • En annen forskjell mellom SIP og LER er at SIP kun skal inneholde informasjon om passiv infrastruktur, og således i utgangspunktet ikke omfatter informasjon om for eksempel kabler for elektronisk kommunikasjon.
• Systemrealiseringen av minimumsløsninger for LER og SIP, hvor begge systemene har som formål å kunne gi et søkeresultat med kontaktinformasjon til ledningseiere i et geografisk interesseområde, antas å ha mange likhetstrekk selv om systemkravene ikke er fullt ut sammenfallende.
• Vi mener derfor det bør igangsettes et arbeid med å vurdere nærmere om, og eventuelt hvordan, samordning/koordinering av de pågående LER- og SIP-prosessene kan skje.

Tilsyn og tvisteløsning

Vår anbefaling knyttet til tilsyn og tvisteløsning tar utgangspunkt i Samferdselsdepartementets foreslåtte løsning om at Nkom gis ansvaret for både tilsyn og tvisteløsning etter bredbåndsutbyggingsloven.

Når det gjelder tilsyn etter bredbåndsutbyggingsloven, har vi gjort følgende vurderinger knyttet til hva slikt tilsyn vil innebære av ressursbehov hos Nkom:

• Vi har antatt at den viktigste og mest ressurskrevende tilsynsoppgaven etter bredbåndsutbyggingsloven vil være å sikre at netteiere som har plikt til å gi opplysninger til den sentrale informasjonstjenesten oppfyller sine plikter. Vi mener derfor det er hensiktsmessig å se tilsynsoppgaver og oppgaver knyttet til produkteierrollen for SIP i sammenheng når ressursbehovet for tilsyn skal vurderes.
• Vi har estimert at produkteierrollen for SIP vil kreve 1-3 Nkom-ressurser. Vi forutsetter i utgangspunktet at oppfølging av netteiernes registreringsplikt inngår i produkteierrollen. Samtidig anser vi estimatet på 1-3 ressurser som noe lavt for å dekke all tilsynsaktivitet. Vi antar at det særlig i den første fasen etter at loven trer i kraft vil være behov for tilsynsressurser ut over de 1-3 ressursene som ivaretar produkteierrollen for SIP. Vi anslår at det vil være behov for ytterligere 1-2 ressurser for å dekke tilsynsrollen fullt ut.

• Vi estimerer på denne bakgrunn et samlet ressursbehov hos Nkom knyttet til produkteierrollen for SIP og tilsyn etter bredbåndsutbyggingsloven på 3-4 ressurser.
• Når det gjelder etableringskostnader for tilsyn, vil dette slik vi vurderer det være begrenset til kostnader knyttet til ansettelsesprosesser hos Nkom dersom ressursbehovet ikke dekkes gjennom omdisponering av eksisterende ansatte.

Våre vurderinger knyttet til ressursbruk og organisering av tvisteløsning etter bredbåndsutbyggingsloven kan oppsummeres på følgende måte:

• Vi antar at kostnader knyttet til tvisteløsning ikke kun vil avhenge av antall saker, men også av sakenes kompleksitet og i hvilken grad det er behov for en nemndslignende behandling hvor en ekspertgruppe med representanter for andre sektormyndigheter trekkes inn.
• Vi estimerer at tvisteløsning i saker hvor det er behov for å trekke inn en ekspertgruppe anslagsvis vil koste rundt 500.000 kr per sak, mens tvisteløsning i saker som kun behandles av Nkom-ressurser anslagsvis vil koste rundt 200.000 kr per sak.
• Med dette som utgangspunkt, er det mulig å estimere driftskostnader for tvisteløsning, gitt ulike forutsetninger om antall saker og type saker. Eksempelvis vil 10 tvistesaker i løpet av et år, hvor halvparten av sakene behandles henholdsvis med og uten den nemndlignende organiseringen med en ekspertgruppe innebære en samlet årlig driftskostnad på rundt 3,5 millioner kroner.
• En slik tilnærming tar imidlertid utgangspunkt i at tvisteløsningsressurser kan trekkes inn ved behov. Ressursbehovet hos Nkom må imidlertid dimensjoneres uten at antall saker og type saker er kjent, og det vil derfor nødvendigvis være stor usikkerhet knyttet til ressursutnyttelsen for tvisteløsningsressurser hos Nkom.
• I Sverige ble 4 nye ressurser ansatt hos PTS som en konsekvens av tvisteløsningsansvaret etter utbyggnadslagen. Frem til nå har PTS imidlertid kun hatt 2 tvistesaker til behandling. Dette gir en helt annen driftskostnad per sak enn våre anslag ovenfor, og illustrerer utfordringen i å dimensjonere ressursbruk når saksomfanget er uforutsigbart.
• Erfaringene fra andre europeiske land tilsier at det i en initiell fase ikke er hensiktsmessig å dimensjonere for et høyt ressursbruk knyttet til tvisteløsning etter bredbåndsutbyggingsloven. Samtidig mener vi er nødvendig med en viss beredskap dersom antall tvistesaker i Norge skulle vise seg å bli høyere enn andre lands foreløpige erfaringer tilsier.
• Vi synes i utgangspunktet at 4 nye tvisteløsningsressurser, som svenskene har lagt opp til, virker noe høyt, og anser 2-3 ressurser som et bedre estimat på nåværende tidspunkt.
• Når det gjelder etableringskostnader for tvisteløsning, vil det i tillegg til kostnader knyttet til ansettelsesprosesser hos Nkom dersom ressursbehovet ikke dekkes gjennom omdisponering av eksisterende ansatte, påløpe kostnader knyttet til etablering av ekspertgruppen som skal trekkes inn i tvisteløsningen i de sakene hvor det er behov for en nemndslignende behandling. Vi kan imidlertid ikke se at dette skulle medføre en etableringskostnad av særlig betydning.

Oppsummert estimerer vi at det er behov for 3-4 Nkom-ressurser knyttet til produkteierrollen for SIP og tilsyn etter bredbåndsutbyggingsloven, og 2-3 Nkom-ressurser knyttet til tvisteløsning. Dette gir et samlet ressursbehov på 5-7 Nkom-ressurser som følge av implementeringen av bredbåndsutbyggingsloven.

Når det gjelder finansiering av tilsyn etter bredbåndsutbyggingsloven, mener vi det er mest naturlig at dette skjer på samme måte som Nkoms øvrige tilsynsvirksomhet. En slik løsning er også valgt i Danmark, Sverige og Finland.

Vi synes det er et mer åpent spørsmål hvilken finansiering som er mest formålstjenlig og kostnadseffektiv for tvisteløsning etter bredbåndsutbyggingsloven.

• Tilnærminger som er valgt i Irland og England, hvor brukerfinansiering kan sees på som et ”ris bak speilet”, er interessante ettersom det kan gi partnerne i en potensiell tvist incentiver til å bli enig uten å bringe saken inn til tvistebehandling.
• Alternativet med å opprette en ny, mer målrettet gebyrordning vil innebære administrasjonskostnader, og det er ikke gitt at en slik ny gebyrordning vil gi en mer rettferdig fordeling av gebyrene som skal finansiere tvisteløsningen.
• Ettersom det i utgangspunktet ikke dreier seg om finansiering av mer enn 2-3 ekstra Nkom-ressurser, samt bruk av en ekspertgruppe i noen av tvistesakene, mener vi det til å begynne med er mest naturlig at tvisteløsningen etter brebåndsutbyggingsloven finansieres av Nkoms generelle gebyrfinansiering.
• Dersom antall tvistesaker skulle vise seg å bli betydelig høyere enn erfaringer fra andre europeiske land foreløpig tilsier, mener vi det bør vurderes å innføre en avgift for å bringe saker inn til tvistebehandling som kan dekke deler av kostnadene knyttet til tvisteløsningen.

[...]

4.4.2 Tvisteløsning

I lovutkastet foreslås Nkom som tvisteløsningsorgan. Vi har derfor lagt til grunn at Nkom vil få ansvaret for tvisteløsning etter bredbåndsutbyggingsloven.

Organiseringen av tvisteløsningen kan skje på ulike måter. Ettersom begrepet tvisteløsningsorgan er benyttet i lovutkastet, og det i tillegg er lagt opp til at det skal nedsettes en ekspertgruppe med deltakelse fra andre sektormyndigheter som skal bistå Nkom ved avgjørelse av tvister, er det nærliggende å se for seg en nemndslignende organisering med en nemndsleder, et sekretariat og en nemnd bestående av beslutningstakere i Nkom i tillegg til det som i lovutkastet omtales som ekspertgruppen.

Samtidig viser omtalen av tvisteløsning i våre naboland i kapittel 4.2 at det verken i Danmark, Sverige eller Finland har etablert en slik nemndslignende løsning eller nye organer for tvisteløsning. I alle disse landene inngår tvisteløsning knyttet til ny lov som en integrert del av øvrige tvisteløsningsoppgaver hos de relevante myndighetene.

Etter vår vurdering vil valget mellom å etablere en nemndslignende løsning eller å se på tvisteløsning etter bredbåndsutbyggingsloven som en integrert del av Nkoms øvrige tvisteløsning etter ekomloven i hovedsak avhenge av antall tvistesaker, samt andelen saker som krever annen sektorkompetanse enn den Nkom besitter. Det er på nåværende tidspunkt ikke mulig å si noe sikkert om antall og type saker som vil bli gjenstand for tvistebehandling.

Erfaringene så langt både fra de øvrige nordiske landene og fra de øvrige landene som Nkom har innhentet opplysninger fra tilsier imidlertid at det neppe er grunnlag for å forvente et stort antall saker den første tiden etter at loven har trådt i kraft. Vi mener dette i utgangspunktet tilsier at det ikke er hensiktsmessig å etablere en nemndslignende løsning før loven har trådt i kraft, og før det eventuelt viser seg at saksomfanget og tvistenes kompleksitet tilsier at det er behov for et tydelig skille mellom tvisteløsning etter bredbåndsutbyggingsloven og Nkoms øvrige tvisteløsningvirksomhet etter ekomloven.

Vi mener likevel det kan være fornuftig å skille mellom saksbehandlingstid og ressurs-/ kompetansebehov i standard tvistesaker og mer kompliserte tvister hvor det er naturlig å trekke inn sektorkompetanse som Nkom ikke selv besitter (dvs. ekspertgruppen som er omtalt i lovutkastet), når vi i kapittel 4.5.2 estimerer kostnader knyttet til etablering og drift av tvisteløsningsorganet. [...]

Se også saken på regjeringen.no.