Stortingsmeldinga inneheld ein brei gjennomgang av allmennkringkastingspolitikken. Meldinga tek for seg alle sider av NRKs verksemd, bl.a. NRKs allmennkringkastingsoppdrag og statens eigarstyring. Departementet legg fram ein ny og overordna NRK-plakat. Meldinga inneheld også viktige avklaringar av NRKs oppdrag, og konkluderer bl.a. med at NRK kan føre vidare sine eksisterande tenester på Internett. Meldinga inneheld vidare ei vurdering av kommersiell allmennkringkasting. Departementet varslar her at det vil lyse ut ein ny avtale om status som formidlingspliktig allmennkringkastar, og at det vil nemne opp eit utval som skal vurdere korleis statens verkemiddelapparat kan legge til rette for eit mangfaldig medietilbod.

10 NRKs allmennkringkastingsoppdrag – negativ avgrensing

10.1 Innleiing

NRK har ein sterk posisjon både på TV, radio og Internett. I St.meld. nr. 30 (2006–2007) Kringkasting i ei digital framtid vart det lagt til grunn at krava til NRKs allmennkringkastingstilbod skal gjelde både for tradisjonell programverksemd og for nye medietenester på Internett. Dette vart seinare følgt opp med fleire endringar i NRK-plakaten og NRKs vedtekter som gav NRK eit eksplisitt mandat til å utvikle tenester på nett. I gjeldande NRK-plakat går det bl.a. fram at «NRK skal være til stede på, og utvikle nye tjenester på alle viktige medieplattformer for å nå bredest mulig ut med sitt samlede programtilbud», og at «NRK skal ha et attraktivt innholdstilbud på Internett, mobil-TV mv». Ei sentral grunngjeving for dette var å hindre at NRK blir marginalisert i medvitet til folk.

NRKs sterke posisjon har skapt ein debatt der det er hevda at NRK har vorte så dominerande i den norske mediemarknaden at selskapet fortrengjer kommersielle medietilbod. Med dette som bakteppe vurderer departementet i det følgjande om det er grunnlag for ei negativ avgrensing av NRKs allmennkringkastingsoppdrag. Det mediepolitiske utgangspunktet for denne vurderinga er Sundvolden-erklæringa, der det går fram at regjeringa vil «begrense NRKs mulighet til å bruke sin robuste økonomi til å svekke frie institusjoners aktivitetsgrunnlag.» Dette inneber bl.a. at NRK ikkje må nytte posisjonen som lisensfinansiert allmennkringkastar på ein slik måte at tilbodet i mediemarknaden blir svekt. Det er uunngåeleg at NRKs nærvær i ein marknad påverkar handlingsrommet til kommersielle aktørar i same marknaden. NRKs tilbod blir likevel først problematisk dersom NRK bidreg til å avgrense aktivitetsgrunnlaget til kommersielle aktørar på ein måte som svekkjer det samla tilbodet til publikum.

10.2 Høyringa av NRK-plakaten

I høyringsnotatet til NRK-plakaten viste departementet til den nemnde debatten. Det vart både vist til diskusjonen om NRK skal ha eit breitt eller smalt mandat og diskusjonen knytt til NRKs nærvær på nye medieplattformer. Departementet bad særleg om innspel til desse problemstillingane frå høyringsinstansane.

10.3 Høyringsinstansanes syn

Det er stor semje blant høyringsinstansane om at NRK bør kunne ta i bruk nye medieplattformer for å distribuere eksisterande radio- og TV-innhald. Stridens kjerne er kva slags innhald NRK elles skal kunne tilby på ulike plattformer, og kva for avgrensingar som eventuelt bør innførast. I hovudsak ønskjer dei kommersielle aktørane at NRKs mandat blir avgrensa, medan aktørar som representerer det sivile samfunnet, er opptekne av å styrkje NRKs innhaldsforpliktingar.

Dei kommersielle aktørane tek til orde for at NRKs nærvær på nye plattformer bør spegle «kjerneverksemd» (radio og TV) og ikkje utgjere ei sjølvstendig plattform (som for eksempel nettavis/nyheitsteneste).1 Dei kommersielle aktørane argumenterer for at NRKs sterke nærvær på nett utgjer ein fare for mediemangfaldet, fordi NRK svekkjer det økonomiske grunnlaget for dei kommersielle aktørane, spesielt pressa, når dei tilbyr gratis nyheitsteneste. NRK-plakaten vektlegg i dag at NRK «skal ha et attraktivt tilbud på Internett». Dei kommersielle aktørane uttrykkjer sterk skepsis til dette fordi, som TV 2 peikar på, det er «svært vanskelig å fastslå hvor grensene går for NRKs virksomhet». Når det gjeld NRKs tradisjonelle radio- og TV-kanalar, argumenterer dei kommersielle kringkastarane P4 og TV 2 for at NRKs etablering av nye kanalar/tenester/innhald ikkje bør likne kommersielle satsingar. P4meiner i tillegg at NRK må vere atterhaldne når det gjeld marknadsføring og krysspromotering av eige innhald.

I ein rapport frå eit utval nedsett av MBL er det gjeve fleire innspel til departementets arbeid med stortingsmeldinga om allmennkringkasting.2 I rapporten argumenterast det for at NRKs verksemd på tvers av teknologiske plattformar har konkurransevridande og innovasjonshemmande effektar på den private mediemarknaden. Utvalet viser bl.a. til at:

Når nyheter levert av NRK ikke koster forbrukerne noe, skjer to ting. For det første blir det vanskeligere for private tilbydere å ta betalt dersom forbrukerne opplever NRKs tilbud som tilstrekkelig. Samtlige norske kommersielle mediehus kan skrive under på at den som satser på betalingsløsninger for nyheter, risikerer å miste en stor del av leserne. For det andre presses oppfatningen av hva som er et akseptabelt prisnivå ned for de som likevel velger å ta betalt. NRKs gratistilbud senker dermed det samlede inntektspotensialet i markedet betydelig. Dette er både markedsforvrengning og vanskeliggjør den fremtidige finansieringen av uavhengig journalistikk.

Utvalet foreslår ei rekke tiltak, bl.a. at NRK primært skal nytta nye medieplattformar til gjera sitt radio- og TV- tilbod tilgjengeleg for et størst mogleg publikum, og at NRK skal ha eit sjølvstendig ansvar for å bidra til det norske mediemangfaldet.

Andre instansar held fram at NRK fungerer som garantist for innhaldsmangfald i ei tid prega av store strukturelle endringar. Den økonomiske situasjonen for den kommersielle medieindustrien treng ikkje betrast dersom NRKs oppdrag blir redusert. Eit hovudsynspunkt i desse fråsegnene er at det noverande mandatet om fleirmedialitet ikkje bør innskrenkast, og at NRK bør formidle innhald på alle plattformer.

NRK meiner oppdraget må vere både smalt og breitt for å dekkje demokratiske, sosiale og kulturelle behov i samfunnet. NRK viser til Europaparlamentets og Europarådets framheving av prinsippet om teknologinøytralitet, og at allmennkringkastarar må gjevast høve til å vere relevant på alle plattformer. Dei viser til at NRKs innhald genererer verdi einast når det treffer publikum og at innhaldet må tilpassast den einskilde plattforma.

10.4 Status i andre land

Det er grovt sett tre regulatoriske verkemiddel som i europeisk samanheng blir nytta til å definere grenseflatene mellom allmennkringkastaranes verksemd og kommersielle aktørar. For det første er reglar for kva finansieringskjelder allmennkringkastarane kan gjere bruk av sentrale, særleg balansen mellom ulike former for offentleg støtte og kommersielle inntekter som reklame, sponsing og produktplassering. For det andre blir verksemda til allmennkringkastarane avgrensa av dei rammer samfunnsoppdraget gjev. Det tredje verkemiddelet er førehandsgodkjenning av nye tenester eller vesentlege endringar av eksisterande tilbod, som balanserer omsyna knytte til tenestenes samfunnsverdi og kva innverknad allmennkringkastingstenesta har på marknaden, i tråd med EU-kommisjonens og ESAs retningsliner for offentleg støtte til allmennkringkastarar.

I debatten om dei kommersielle grenseflatene til allmennkringkastinga er det mykje som tyder på at merksemda har flytt seg frå reguleringa av finansieringskjelder og meir over til reguleringa av kva tenester allmennkringkastarane skal kunne tilby. Dette blir reflektert blant anna i førehandsgodkjenningsprosedyrane som er gjennomførte i ei rekkje EØS-land.

Dei nordiske allmennkringkastarane har rettsleg sett stor fridom i utøvinga av verksemda på nett. I likskap med NRK skal danske DR og islandske RUV i tillegg til radio- og fjernsynsverksemd drive internettbasert verksemd. I Sverige er oppdraga formelt sett avgrensa til høvesvis radio- og TV-verksemd, medan tilbod på Internett kompletterer kjerneverksemda. Dette føreset på den eine sida at tenesta på nett må ha tilknyting til radio- eller TV-verksemda, og på den andre sida at nett-tenestene ikkje blir tekne med i vurdering av innfriinga av forpliktingane til allmennkringkastarane. I den finske modellen treng ikkje YLEs tenester på nett ha spesifikk tilknyting til radio eller TV, men må vere relatert til føremålet med allmennkringkastingsoppdraget. Tyskland har den mest restriktive reguleringa av Internett-tenester, og har også sett opp ei negativ liste over tenester som ikkje kan ytast av allmennkringkastarane.

Se dokumentet i PDF.

Se også saken på regjeringen.no.