Utdrag om bl.a. biometri og personvern fra prop. 164 L (2015–2016) Lov om folkeregistrering (folkeregisterloven)

Følg proposisjonen på Stortinget

Proposisjonen inneholder forslag til ny lov om folkeregistrering (folkeregisterloven). Forslaget innebærer en teknisk revisjon og modernisering av gjeldende folkeregisterlov, og er i hovedsak en videreføring av gjeldende rett. Hovedformålet med forslaget er å gi regelverket en bedre struktur, angi formålet med folkeregistreringen og å klargjøre blant annet bestemmelsene om taushetsplikt og utlevering av opplysninger fra registeret.

Proposisjonen i PDF.

Utdrag fra denne:

2 Bakgrunn for lovforslaget

2.1 Behovet for revisjon av folkeregisterloven

Folkeregisteret er samfunnets sentrale register
over personer som er bosatt i landet eller som har
en tilknytning til landet som gjør at de trenger et
administrativt identifikasjonsnummer her. Folkeregisteret
er en av syv nasjonale felleskomponenter
for IT, og dermed en av de nasjonale byggeklossene
for utvikling av offentlige IT-løsninger.

Lov om folkeregistrering (folkeregisterloven)
16. januar 1970 nr. 1 ble til i en tid hvor systemene
for saksbehandling og registrering av personopplysninger
var helt andre enn de er i dag. Forvaltningsapparatet
både i stat og kommune og bruken
av opplysninger i offentlige registre har også gjennomgått
store endringer de seneste tiår. Loven
har ikke vært gjenstand for noen samlet gjennomgang
siden vedtakelsen. Den fremstår i dag som
lite tidsmessig og er moden for gjennomgang og
revisjon.

Skattedirektoratet har igangsatt et program
for modernisering av Folkeregisteret. Programmets
overordnede mål er å bidra til utvikling av
kostnadseffektive folkeregistertjenester som leverer
personopplysninger av høy kvalitet i tråd med
samfunnets behov. Programmet skal blant annet
se på Folkeregisterets fremtidige rolle som sentralt
personopplysningsregister, samhandling og
datautveksling på tvers av etater og sektorer,
registerets tekniske basis og utviklings- og driftsmessige
forhold.

En revisjon av folkeregisterloven er en viktig
del i det samlede arbeidet med å modernisere Folkeregisteret,
og utkastet til ny folkeregisterlov tar
sikte på å legge til rette for og forberede overgangen
til et modernisert folkeregister. Arbeidet
med regelverket utføres parallelt med det øvrige
moderniseringsarbeidet, og det kan bli nødvendig
med senere endringer i regelverket som følge av
valg av løsninger i programmet for modernisering
av Folkeregisteret.

2.2 Arbeidet med modernisering av Folkeregisteret

I 2006 etablerte Finansdepartementet og daværende
Fornyings- og administrasjonsdepartementet
en arbeidsgruppe som ble gitt i mandat blant
annet å kartlegge behov for data fra Folkeregisteret,
krav til innhold og kvalitet for slike data og
formål for Folkeregisteret. Gruppen skulle også
se på samspill med andre registre, foreslå en datamodell
for Folkeregisteret og peke på eventuelle
behov for endringer i regelverket. Arbeidsgruppen
ble bredt sammensatt med deltakere fra de
store offentlige brukerne av personopplysninger
og privat sektor. Gruppen leverte 15. juni 2007
rapporten «Utveksling av grunndata på personinformasjonsområdet
» (Grunndatarapporten),
hvor det ble fremmet forslag til forbedring av
Folkeregisteret, både om innhold, kvalitet, saksbehandling,
tilgjengelighet, samspill, distribusjon
og prising. Rapporten ble sendt på høring i 2008.

Skattedirektoratet etablerte i 2010 Program
for modernisering av Folkeregisteret. Programmet
bygger videre på arbeidet som ble gjort i forbindelse
med Grunndatarapporten. Programmet
gjennomførte i 2011 en strategiprosess med 28
store og viktige brukere av Folkeregisteret. Programmets
strategirapport 4. november 2011 var
produkt av en stor dugnad og involverte mange
virksomheter og brukere av Folkeregisteret. Strategirapporten
inneholdt en rekke anbefalinger til
Finansdepartementet, herunder at dagens lov om
folkeregistrering revideres.

Programmet for modernisering av Folkeregisteret
leverte våren 2013 en forstudierapport til
Finansdepartementet, med sikte på å etablere
grunnlaget for en beslutning om modernisering
av Folkeregisteret. I forstudien redegjøres det for
et nytt konsept for fremtidig folkeregistrering.
Det anbefales at fremtidens folkeregister viderefører
dagens basismodell, men med betydelig
modernisert funksjonalitet, herunder at systemet
må kunne håndtere mer omfattende samhandling
med andre virksomheter.

Forstudierapporten foreslår også at en ny teknisk løsning for folkeregistrering
blir tilrettelagt for i fremtiden å kunne håndtere biometrisk knytning mellom
identitet og fysisk person.

I statsbudsjettet for 2016 ble det bevilget penger
til modernisering av Folkeregisteret, jf.
omtale i Prop. 1 S (2015–2016). I proposisjonen er
det blant annet vist til følgende:

«Folkeregisteret gjev oversikt over kven som
er busett i Noreg og andre personar som har ei
tilknyting til landet (til dømes utanlandske
arbeidarar eller studentar). Folkeregisteret
skal òg syne kven som har innvandra og utvandra.
Ei korrekt oppføring i Folkeregisteret er
ein viktig føresetnad for dei rettane og pliktane
den einskilde borgar har i samfunnet. Det vert
stilt andre krav til innhald og registerkvalitet
no enn den gong Folkeregisteret vart oppretta.
Regjeringa gjer framlegg om at Skatteetaten i
2016 startar ei modernisering av Folkeregisteret.
Moderniseringa er eit viktig tiltak for å
oppnå auka digitalisering og effektivisering av
offentleg sektor. Moderniseringa skal bidra til
at samfunnet betre kan møte utfordringar i
samband med aukande migrasjon og identitetskriminalitet.
Vidare skal moderniseringa stette
krav om meir effektiv saksbehandling og samhandling
innanfor offentleg sektor og med private
verksemder. Eit modernisert Folkeregister
er òg ein føresetnad for ny personidentifikator,
sjå under. Arbeidet vert organisert som eit
prosjekt og skal vere ferdig 1. januar 2020.
Arbeidet inneber utskifting av dagens systemløysing
og automatisering av mange prosessar.
Ein tek sikte på å setje enkeltløysingar i drift i
prosjektperioden. Det nye Folkeregisteret skal
gje eit godt grunnlag for offentleg og privat
tenesteyting, forsking og samfunnsplanlegging.
Registeret skal òg bidra til effektiv ressursnytting
for brukarane og eit betre personvern.»

[...]

Forarbeidene til offentleglova av 2006 omtaler
ikke spørsmålet om forholdet til folkeregisterlovens
regler om utlevering av opplysninger, og
departementet legger til grunn at det ikke er ment
å gjøre noen endringer i gjeldende rett på dette
punkt. I utkastet til ny folkeregisterlov legges det
opp til relativt vid adgang til innsyn i folkeregisteropplysninger,
og adgangen til å utlevere og gi innsyn
i opplysningene som er registrert om den
enkelte, er søkt balansert mot den enkeltes personvern.
Det vises til nærmere omtale i kapittel
16–18. Departementet presiserer at unntaket fra
innsynsreglene i offentleglova gjelder opplysningene
som er registrert om den enkelte person i
medhold av utkastets § 3-1, og ikke dokumentinnsyn
knyttet til andre sider ved Folkeregisteret,
som for eksempel dokumenter som omhandler
driften av registeret.

Departementets erfaring tilsier at det kan oppstå
vanskelige og utilsiktede avgrensningsspørsmål
mellom offentleglovas generelle innsynsregler og spesiallovgivningens regler om innsyn.
Departementet har mottatt henvendelse om å få
utlevert kopi av hele Folkeregisteret i medhold av
offentleglova. Dersom en slik innsynsbegjæring
helt eller delvis skulle imøtekommes, vil det
kunne undergrave betydningen av folkeregisterregelverkets
bestemmelser om utlevering av opplysninger
fra registeret.

Det foreslås at det inntas en egen lovbestemmelse
om at offentleglova ikke kan brukes som
hjemmelsgrunnlag for å kreve innsyn i eller utlevering
av opplysninger fra Folkeregisteret.
Bestemmelsen inntas i offentleglova § 2 (verkeområdet
for lova) som nytt femte ledd.

5.5.3 Personopplysningsloven

Personopplysningsloven gjelder for behandling av
personopplysninger om ikke annet følger av en
særskilt lov som regulerer behandlingsmåten, jf.
personopplysningloven § 1. Personopplysningsloven
vil derfor gjelde for behandling av personopplysningene
i Folkeregisteret, med de særlige
regler som følger av folkeregisterloven.

Advokatforeningen mener folkeregisterloven
bør ha en bestemmelse om den enkeltes rett til
innsyn i egne personopplysninger i tråd med personopplysningslovens
regler, blant annet fordi
mange borgere må antas ikke å kjenne retten til
innsyn etter personopplysningsloven.

Departementet har ikke sett det som hensiktsmessig
at lovteksten skal inneholde et fullstendig
nettverk med henvisninger til alle andre relevante
bestemmelser i loven eller i andre lover. Generelt
sett vil det føre til at lovtekstene kan bli svært
lange og omfattende, og det vil være vanskelig å
gjøre henvisningene fullstendige. Personopplysningsloven
har blant annet bestemmelse om den
enkeltes rett til innsyn i opplysninger om seg selv,
og slik bestemmelse er derfor etter departementets
syn ikke nødvendig å innta i utkastet til ny
folkeregisterlov.

6 Forslagets personvernmessige konsekvenser

I høringsnotatet ble det vist til at forslaget til ny
folkeregisterlov i hovedsak er en teknisk revisjon
av gjeldende regelverk, og derfor innebærer kun
mindre endringer i allerede eksisterende behandling
av personopplysninger. Samtidig ble det vist
til forslag om enkelte bestemmelser som tar sikte
på å styrke personvernet, blant annet forslag om
formålsbestemmelse og klargjøring av reglene
om taushetsplikt og utlevering av opplysninger.

Flere høringsinstanser har uttalt seg positivt til
dette.

Justis- og beredskapsdepartementet har i sin
høringsuttalelse fremholdt at det vil være klargjørende
å utpeke den aktuelle behandlingsansvarlige
uttrykkelig i folkeregisterloven og eventuelt
også presisere hva som ligger i behandlingsansvaret.
Departementet foreslår som følge av dette å ta
inn i lovteksten under § 1-3 at Skattedirektoratet
er behandlingsansvarlig for registeret.

Datatilsynet har i sin høringsuttalelse gått
igjennom de personvernprinsippene som blir
berørt av forslaget, og kommet med enkelte
merknader og innspill. Datatilsynet støtter forslaget
om å innføre en formålsbestemmelse, og viser
til at det er viktig utfra formålsbestemthetsprinsippet.
Tilsynet viser videre til at forslaget til ny folkeregisterlov
inneholder tiltak som er egnet til å
ivareta retten til informasjon og innsyn på en god
måte. Det gjelder særlig forslaget til ny formålsbestemmelse,
rydding i taushetspliktsbestemmelser
og forslaget til ordningen med at de registrerte
enkelt kan få informasjon om hvem som har fått
utlevert opplysninger. Tilsynet støtter derfor
disse forslagene.

Når det gjelder relevans, peker
Datatilsynet på at det må gjøres et markant skille
mellom bostedsadresse og kontaktadresse, og at
de registrerte selv må kunne velge hvor og hvordan
de skal kontaktes. Det skilles i dag mellom
bostedsadresse og postadresse i Folkeregisteret,
og dette skillet vil bli videreført. I tillegg har borgere
som ønsker å kommunisere digitalt med forvaltningen,
mulighet for å registrere seg i det digitale
kontakt- og reservasjonsregisteret som forvaltes
av Difi. Tilsynet fremhever videre at registereiere
har plikt til å sørge for at personopplysninger
som registreres er korrekte og oppdaterte, og at den registrerte skal ha mulighet for å korrigere
mangelfulle opplysninger. Skattedirektoratet er
som behandlingsansvarlig for registeret opptatt av
opplysningskvaliteten, og forslaget til ny lov inneholder
også bestemmelser som skal bidra til å
holde god kvalitet på den enkelte registrerte opplysning.

Datatilsynet deler imidlertid ikke Finansdepartementets
vurdering av at det foreliggende forslaget
til ny folkeregisterlov ikke har vesentlige
personvernmessige konsekvenser, og skriver i sin
høringsuttalelse:

«Vi mener at det foreliggende forslaget har personvernkonsekvenser
særlig med hensyn til fare for feil og misbruk.

Fare for feil fordi registereier ikke påtar seg
noe ansvar for å kontrollere opplysningene
som kommer inn fra andre offentlige myndigheter,
og i tillegg innfører et krav om sannsynlighetsovervekt
for at meldinger om feil og mangler fra de registrerte selv skal føre til retting.

Fare for misbruk fordi det foreliggende forslaget
innebærer at flere personopplysninger
blir kategorisert som ikke-taushetsbelagt, og
følgelig underlagt et mindre strengt regime
hva gjelder utlevering. Kravet om begrunnet
behov for opplysninger fra folkeregisteret foreslås
videre fjernet. Dette betyr at enhver kan be
om å få utlevert personopplysninger fra folkeregisteret
for enhver bruk.»

Forslaget til ny folkeregisterlov er i hovedsak en
teknisk revisjon og videreføring av gjeldende
regelverk, med noen materielle endringer som tar
sikte på blant annet å styrke den enkeltes personvern
i forbindelse med behandlingen av opplysningene
i registeret. Det er gjort enkelte
endringer i forslaget i forhold til høringsutkastet,
blant annet etter innspill fra Datatilsynet. Departementet
legger til grunn at forslaget samlet sett
ikke har vesentlige personvernmessige konsekvenser,
og vil komme nærmere tilbake til de personvernmessige
konsekvensene som oppstår i tilknytning
til de enkelte bestemmelsene.

[...]

9.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet er det vist til at personvernhensyn
taler for at reguleringen av hvilke opplysninger
som skal kunne registreres om den enkelte,
forankres i lov.

Dagens forskriftsregulering er omfattende og
svært detaljert. Til flere av opplysningene
registreres tilleggsopplysninger, i form av underkategorier,
statuskoder og merknader. Til illustrasjon
består opplysningen «sivilstand» av ti underkategorier.
En slik detaljgrad i lovverket vil ikke
være hensiktsmessig. Departementet foreslo derfor
at loven gir en opplisting av hvilke «hovedopplysninger
» som kan registreres om den enkelte,
og det nærmere innholdet fastsettes i forskrift,
som kan spesifisere underkategorier, statuskoder
og merknader til opplysningene.

Det ble foreslått at følgende opplysninger om
en person skal kunne registreres i Folkeregisteret:
navn, fødselsdato, kjønn, adresse, fødested,
statsborgerskap, foreldre, ektefelle/registrert
partner, barn, sivilstand, foreldreansvar, adopsjon,
familienummer, samemanntall, vergemål,
stadfestet fremtidsfullmakt, oppholdstillatelse,
utenlandsk identifikasjonsnummer, utlendingsmyndighetenes
identifikasjonsnummer og dødsdato.

Registrering av opplysning om yrke og arbeidsgiver
ble ikke foreslått videreført, heller ikke opplysning
om medlemskap i Den norske kirke.

9.3 Høringsinstansenes merknader

[...]

Norsk tjenestemannslag ber om at det innføres
et tredje alternativt kjønn. UDI anbefaler at det i
bestemmelsen inntas at en person kan registreres
med flere identiteter, såkalte «alias».

Datatilsynet mener det fortsatt må være mulig
å registrere en adresse i Folkeregisteret i tillegg
til bostedsadresse, for eksempel postboksadresse.
Tilsynet fremholder at all bruk av Folkeregisteret
må baseres på et skille mellom bostedsadresse og
postadresse, og at foretrukket kontaktadresse bør
være digital adresse. Datatilsynet anmoder om at
Folkeregisteret inneholder tre typer adresser,
bostedsadresse, postadresse og digital postadresse,
og at de to siste oppdateres av den registrerte
selv.

Kartverket mener at Folkeregisteret må hente
inn offisielle adresser fra matrikkelen, og avvise
en flyttemelding til en adresse som ikke eksisterer
i matrikkelen. Finans Norge savner en omtale
av hva som ligger i «adresse», herunder om bosted som omtales i høringsforslagets kapittel 5
skal registreres under denne kategorien. KS savner
en omtale av dagens postadressefelt som i
praksis har stor betydning. SSB foreslår at man i
stedet benytter «adresser» for å synliggjøre at det
er flere adresser som registreres. SSB ønsker
videre at det registreres informasjon om innflyttings-
og fraflyttingsland, helst med nærmere
stedsangivelse som by/kommune.

[...]

Norsk Slektshistorisk Forening og DIS-Norge,
Slekt og Data viser til at informasjon om yrke og
arbeidsgiver som ikke foreslås videreført i Folkeregisteret,
er kulturhistoriske opplysninger som
ikke må slettes og som hovedregel bør offentliggjøres
etter 60 år.

[...]

9.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget om å fastsette
i loven hvilke opplysninger som kan
registreres om den enkelte person. Det foreslås at
loven lister opp dette i hovedkategorier, mens
registrering av underkategorier og merknader
reguleres i forskrift. Høringsinstansene har gjennomgående
støttet en slik struktur. Departementet
legger til grunn at bestemmelsen må utformes
som en «kan»-bestemmelse, da ikke alle opplysningstyper
er relevante for alle personer. Nødvendige definisjoner av de forskjellige opplysningstypene
vil bli fastsatt i forskrift, jf. forslag til forskriftshjemmel
til slutt i bestemmelsen.

Med utgangspunkt i høringsnotatet foreslås at
følgende opplysninger om en person skal kunne
registreres i Folkeregisteret: navn, fødselsdato,
kjønn, adresse, fødested, statsborgerskap, foreldre,
ektefelle/registrert partner, barn, sivilstand,
foreldreansvar, adopsjon, familienummer,
sametingets valgmanntall, vergemål, stadfestet
fremtidsfullmakt, oppholdsstatus, utenlandsk
identifikasjonsnummer, utlendingsmyndighetenes
identifikasjonsnummer og dødsdato. I tillegg
foreslås inntatt kontaktopplysninger for dødsbo,
opplysning om samiske språk og registreringsstatus,
jf. omtale under.

Registrering av følgende opplysninger foreslås
ikke videreført i ny folkeregisterlov: yrke og
arbeidsgiver samt medlemskap i Den norske
kirke. Ingen høringsinstanser har hatt innvendinger
mot dette.

I henhold til forskriftshjemmelen i bestemmelsen,
kan det fastsettes utfyllende regler, blant
annet om hvilke undergrupper som omfattes av
lovens hovedkategori. For eksempel vil «sivilstand
» kunne omfatte ugift, gift, skilt, separert,
enke, enkemann, registrert partner osv.

Departementet vil i det følgende knytte noen
kommentarer til enkelte av opplysningene.

Kjønn

Kjønn registreres i dag i to kategorier, kvinne
eller mann. I tillegg fremgår kjønn indirekte av
personnummeret, tredje siffer i personnummeret
er partall for kvinner og oddetall for menn. Nummerserien
for fødselsnummer og d-nummer har
begrenset levetid, og det pågår et utredningsarbeid
for å innføre en ny eller justert personidentifikator
med tilstrekkelig kapasitet. I den forbindelse
foreligger det forslag om å gjøre identifikatoren
kjønnsnøytral, altså slik at den enkeltes personnummer
ikke sier noe om personens kjønn.
Det vil i så fall innebære at personer som bytter
kjønn, ikke også må få endret personnummerdelen
av sitt fødselsnummer.

Adresse

Folkeregisteret inneholder i dag flere forskjellige
adressetyper, som bostedsadresse, postadresse
og tilleggsadresse. Det legges opp til at det vil bli
presisert i forskrift hvilke adressetyper som kan
registreres. Departementet er derfor enig med
SSB i at loven bør si «adresser» i flertall, for å klargjøre at det kan registreres flere forskjellige
adresser. Departementet er videre enig med
Kartverket i at bostedsadresse i Folkeregisteret
bør være en offisiell adresse fra matrikkelen med
formål bolig. Departementet mener likevel at
dette ikke kan stilles som et absolutt krav, slik at
for eksempel en flyttemelding til en ikke-offisiell
boligadresse avvises. En slik løsning vil kunne
føre til at folk ikke blir bostedsregistrert der de
faktisk bor, og det er ikke ønskelig. Folkeregistermyndigheten
er klar over at det er et avvik mellom
registrerte bostedsadresser og offisielle
matrikkeladresser, og SSB har pekt på at det er en
underdekning i matrikkelen av blant annet sokkelleiligheter
og utleieleiligheter. Det er etablert et
samarbeid mellom Folkeregisteret og matrikkelen,
med sikte på å få samsvar mellom matrikkelens
offisielle adresser med formål bolig, og folkeregistrert
bostedsadresse.

Valgkrets er en opplysning som utledes av
adresse, og som fortsatt vil kunne leveres av
Folkeregisteret.

Folkeregisteret skiller mellom bostedsadresse
og postadresse. Det er imidlertid opp til brukerne
av registeret hvilken av disse to adressene de forholder
seg til, det kan ikke Folkeregisteret
påvirke.

Folkeregistreringen i Norge har alltid vært
basert på en grunnleggende forutsetning om at
hver person har én registrert bostedsadresse.
Denne adressen har betydning i en rekke sammenhenger,
blant annet for kommunal planlegging,
valgmanntall, skattemanntall, demografisk
forskning og befolkningsstatistikk. Enkelte barn
har imidlertid to faktiske bosteder. Etter et samlivsbrudd
kan foreldre avtale delt bosted for barn,
og dette kan også idømmes av domstolene. Det å
kunne få synliggjort i Folkeregisteret at barnet
bor hos begge foreldrene, kan være viktig for foreldrenes
opplevelse av likestilt foreldreskap etter
et samlivsbrudd. Det bør legges til rette for registrering
i Folkeregisteret av at barnet har to faktiske
bosteder, selv om kun én bostedsadresse
kan legges til grunn for folketellinger, statistikk,
valgmanntall og lignende. Det foreslås at det synliggjøres
i registeret dersom et barn har delt
bosted. Dette kan for eksempel gjøres ved en tilleggsopplysning
i tilknytning til bostedsadresse.
Brukerne av opplysninger fra Folkeregisteret vil
da kunne benytte begge adressene dersom de har
behov for det.

Den nærmere reguleringen av hvilke adressetyper
som skal kunne registreres (i tillegg til
bostedsadresse) vil bli regulert i forskrift. Departementet
legger til grunn at direktoratet i forbindelse med moderniseringsprosjektet for Folkeregisteret
utarbeider gode løsninger for utveksling
av adresseopplysninger med brukerne av
registeret.

Elektronisk kontaktinformasjon

Den digitale utviklingen har ført til at kommunikasjon
mellom forvaltningen og borgerne nå i stor
grad foregår elektronisk.

I henhold til forskrift 25. juni 2004 nr. 988 om
elektronisk kommunikasjon med og i forvaltningen
(eForvaltningsforskriften), har Direktoratet
for forvaltning og IKT (Difi) etablert et register
over innbyggernes digitale kontaktinformasjon (epostadresse
og mobilnummer) og reservasjonsstatus.
Det digitale kontaktregisteret er en nasjonal
felleskomponent, og fra 1. januar 2016 er det
obligatorisk for offentlige virksomheter å benytte
registeret når det skal sendes varsel om enkeltvedtak.
Ca. 3,8 millioner innbyggere har registrert
sitt mobilnummer og sin e-postadresse (av
disse har ca. 90 000 reservert seg mot kommunikasjon
på nett). Kontaktregisteret skal brukes av
forvaltningen til å gjøre oppslag for å sjekke innbyggers
reservasjonsstatus og for å få tilgang til
innbyggers registrerte e-postadresse og mobilnummer.
E-postadressen eller mobilnummeret
skal benyttes til varsling når viktige brev sendes
digitalt, til innbyggere som ikke har reservert
seg. Kontaktinformasjonen kan også benyttes til å
sende servicemeldinger og informasjon som er
egnet til å sendes direkte på ordinær e-post eller
på SMS.

Elektronisk kontaktinformasjon blir i dag ikke
registrert i Folkeregisteret. Den offisielle kilden
til opplysninger om personers elektroniske kontaktinformasjon
er register over digital kontaktinformasjon
og reservasjon med tilhørende infrastruktur,
som Difi er behandlingsansvarlig for.
Det fremgår av Meld. St. 27 (2015–2016) Digital
agenda for Norge, at det skal vurderes om innbyggernes
digitale kontaktinformasjon skal inngå i
Folkeregisteret eller opprettholdes som et eget
register. Departementet legger derfor til grunn at
det i forbindelse med revisjonen av folkeregisterloven
ikke bør legges opp til noen lovmessig hindring
for at opplysning om elektronisk kontaktadresser
kan registreres i Folkeregisteret, dersom
det senere skulle bli besluttet.

[...]

10 Grunnlaget for registrering av identitet

10.1 Forslaget i høringsnotatet

Som statens sentrale personopplysningsregister
er Folkeregisteret navet i offentlig personrelatert
forvaltning. Dersom Folkeregisteret inneholder
falske eller uriktige identiteter, er det uheldig for
samtlige brukere av registeret. Dessverre har det
forekommet at falske identiteter har blitt registrert
i Folkeregisteret, og at disse har blitt brukt
til blant annet trygdebedrageri.

Av hensyn til kvaliteten på opplysningene i
Folkeregisteret la departementet i høringsnotatet
til grunn at det bør synliggjøres for brukerne av
registeret på hvilket grunnlag en identitet er
registrert. Departementet foreslo at det lovfestes
adgang til å registrere en opplysning som sier noe
om identitetskontrollen knyttet til hvert identifikasjonsnummer.
Det ble vist til at behovet for dette i
første rekke er størst for personer som ikke er
eller skal være bosatt i Norge og som registreres
med et d-nummer. Bestemmelsen ble imidlertid
foreslått å omfatte både fødselsnummer og d-nummer.

Det ble foreslått tre kategorier for synliggjøring
av på hvilket grunnlag en identitet er registrert:
unik identitet, kontrollert identitet og ikkekontrollert
identitet.

Unik identitet innebærer at det foreligger biometriske data om personen og at
disse er sjekket for unikhet.

Kontrollert identitet skal innebære at identiteten er kontrollert etter
nærmere fastsatte prosedyrer (personlig fremmøte
og dokumentkontroll). Dersom personens
identitet verken er unik eller kontrollert, skal den
etter forslaget registreres som ikke-kontrollert.

10.2 Høringsinstansenes merknader

Justis- og beredskapsdepartementet, Brønnøysundregistrene,
Difi, NAV, Helsedirektoratet, Skattedirektoratet,
Advokatforeningen, Statens vegvesen,
Felles studieadministrativt tjenestesenter og Norsk
tjenestemannslag er positive til at det synliggjøres
for brukerne hvilken identitetskontroll som er
foretatt. Justis- og beredskapsdepartementet
fremholder at dette er nyttig informasjon for de ulike brukere av registeret og gir dem et grunnlag
for å vurdere hvilke krav de skal stille til sin
kontroll av identitet. NAV mener forslaget vil
bidra til en mer helhetlig identitetsforvaltning, og
at det også vil kunne redusere problemet med falske
og uriktige identiteter.

Datatilsynet mener departementet har en god
begrunnelse for å synliggjøre for brukerne av
registerdata hvilken kontroll som er gjort av identitet
i forbindelse med utstedelse av d-nummer,
men etterlyser en saklig begrunnelse for å innføre
samme koding for fødselsnummer.

Justis- og beredskapsdepartementet støtter at det
legges opp til en knytning mellom registrering i
Folkeregisteret og biometriske data som er registrert,
men mener konsekvensene bør drøftes noe
nærmere særlig opp mot EØS- borgere som det i
dag ikke opptas biometri av.

Justis- og beredskapsdepartementet
peker på at selv om en person
har vært gjennom en kvalifisert identitetskontroll
og blir registrert med «kontrollert identitet»,
vil ikke identiteten nødvendigvis være sikker.
Mange får opphold i Norge fordi de er forfulgt av
myndighetene i hjemlandet og vil ikke kunne
pålegges å kontakte dem for å få identitetsdokumenter.
Videre er det mange som kommer fra
land hvor identitetsdokumenter har lav notoritet.
Selv etter at utlendingsmyndighetene har gjennomført
en kvalifisert identitetskontroll, vil det
hefte en større eller mindre grad av usikkerhet
ved den identitet som eventuelt blir registrert
med «kontrollert identitet».

Den samme usikkerheten
med hensyn til hvilken identitet vedkommende
er registrert med i sitt hjemland, altså
hvem vedkommende er, vil for øvrig kunne knyttes
til personer som er registrert med biometri.

Men identiteten vil da være «låst», og muligheten
til å opptre med flere identiteter i Norge begrenset.

Difi, Helsedirektoratet og KS savner en nærmere
omtale av hvordan kvalitetsmarkørene er
tenkt brukt i praksis, og KS savner også en omtale
av hvilke konsekvenser dette vil få for den registrerte.
Statens vegvesen er usikker på hva som ligger
i at en identitet er kontrollert. Helsedirektoratet
peker på at det er mulig med ulike grader av kontroll og at det bør fremgå i hvilken grad identiteten
er kontrollert, alternativt at det defineres
hva begrepene «unik» og «kontrollert» innebærer.

Skatteetatens landsforbund viser til at Skatteetaten
i dag foretar en dokumentkontroll, og
mener graderingen burde være «biometrisk kontrollert,
id-dokument kontrollert eller id-dokument
ikke kontrollert». Skatteetatens landsforbund
peker på at utlendingsmyndighetene baserer
seg på en annen gradering enn det som er forslått
i høringsnotatet, og ser det som nødvendig at
dette reguleres i forskrift.

UDI støtter at det registreres om det foreligger
biometri. UDI anbefaler at «unik» identitet
endres til «låst», siden det ikke kan utelukkes at
vedkommende er registrert med en annen identitet
i hjemlandet.

10.3 Departementets vurdering

Kvaliteten på opplysningene i Folkeregisteret er
viktig, og spesielt gjelder dette identitetsopplysningene
om den enkelte person som blir registrert.
Nasjonalt ID-senter forklarer identitet slik
på sine sider på Internett (www.nidsenter.no):

«Ordet identitet kommer fra det latinske ordet
«idem», som betyr «den samme». Identitet kan
sies å utgjøre summen av forskjellige opplysninger
og særegenheter som tilsammen
beskriver personen og skiller han fra andre.

Identitetsbegrepets innhold

Identitet kan utdypes og forklares nærmere ut
fra tre grupper med identitetselementer:

• Formell identitet blir etablert med tildeling
av navn, fødselsdato og nasjonalitet.

• Biologisk identitet viser til vårt genetiske
opphav og som blant annet tilkjennegis i
utseendet vårt. Formell og biologisk identitet
endrer seg ikke med tiden.

• Sosiokulturell identitet gjengir elementer
som kan endre seg gjennom livet, som
utdannelse, klasse- eller gruppetilhørighet,
politisk tilknytning, språk, livsstil etc.»

Det beste ville selvsagt være om man kunne ha
fullstendig sikkerhet for at enhver registrert identitet
i Folkeregisteret er korrekt og unik. Det ville
imidlertid være ressurskrevende å gjennomføre. I
praksis vil det i noen tilfeller også være behov for
å kunne registrere en person med et identifikasjonsnummer
i Norge, uten at det fremstår som nødvendig å kreve personlig oppmøte og en fullstendig
identitetskontroll først (for eksempel
registrering av et utenlandsk styremedlem i et
norsk aksjeselskap). Videre vil vi måtte registrere
enkelte borgere fra andre land hvor det ikke kan
utelukkes en viss usikkerhet om personens identitet.

Det arbeides i flere etater med å få en tryggere,
mer effektiv og helhetlig id-forvaltning. Det
foreligger blant annet forslag om å etablere en
knytning mellom biometri som tas opp og
registreres i andre sammenhenger, og registrering
i Folkeregisteret.

I dag opptas det og
registreres biometri i forbindelse med utstedelse
av pass og i utlendingsforvaltningen, og det kan
innhentes biometrisk personinformasjon i forbindelse
med utstedelse av nasjonalt identitetskort
når det kommer (jf. lov 5. juni 2015 nr. 39 om lov
om nasjonalt identitetskort (ID-kortloven)).

Biometrien som opptas på justissiden, kontrolleres
ikke for «unikhet». Bildene og fingeravtrykkene
opptas i dag til ulike formål og det gjøres
ingen sammenligning på tvers av de ulike registrene.
Det er derfor ikke mulig å finne ut av hvorvidt
personen er registrert fra før i Norge. For å
kunne gjøre en undersøkelse av om en person er
«unik» i Norge, kreves det at biometrien som innhentes
av utlendingsmyndighetene og av politiet
ved passutstedelse, lagres på en slik måte at det er
mulig å søke på tvers i databasene hvor biometrien
lagres. Dersom det blir mulig å søke blant
de bilder og fingeravtrykk som allerede er innhentet,
vil det kunne etableres en knytning mellom
den registrerte biometrien og Folkeregisteret.
Det er ikke nødvendig å lagre biometrien i
Folkeregisteret, kun opplysningen om at det aktuelle
fødselsnummeret eller d-nummeret er «unikt»
i Norge og «låst» til en person.

Ved utstedelse av nasjonale ID-kort åpnes det
for biometriopptak av nye persongrupper. Det er i
dag en del personer som ikke har mulighet til å
dokumentere sin identitet i Norge, noe som er et
problem. Dersom man tilbyr disse personene
nasjonale ID-kort og foretar opptak av bilde og fingeravtrykk
som sjekkes mot en nasjonal database,
vil man få vite om vedkommende er registrert
som unik i Norge eller ikke. Fødselsnummeret
eller d-nummeret vedkommende har fått i Folkeregisteret,
kan da knyttes til id-kortet.

Risikoen ved å utstede dette kortet til for
eksempel EØS-borgere, vil antakelig være liten og
vil kunne gi mulighet for økt kontroll. En person
som har fått avslag på søknad om asyl hos UDI, og
som senere kommer inn til Norge som falsk EØSborger,
vil kunne oppdages dersom det stilles krav til at han skal ha et nasjonalt ID-kort. Kravet til
denne type legitimasjon bør komme fra de tjenesteeiere
som vedkommende har kontakt med i forbindelse
med vurdering av rettigheter og plikter
til vedkommende.

Med en slik knytning mellom biometriske opplysninger
og Folkeregisteret vil en identitet kunne
registreres i Folkeregisteret som unik. Folkeregisteret
skal ikke inneholde biometriske data
om den enkelte, men det vil fremgå av registeret
om identiteten er unik i Norge, dvs. at det foreligger
biometriske opplysninger om personen og
at disse er sjekket for unikhet mot øvrige biometriregistreringer.
Flere rettslige og tekniske
forhold må utredes nærmere og avklares før det
eventuelt kan etableres «unik» identitet i Folkeregisteret,
og det vil være et langsiktig prosjekt å
fylle registeret med kvalifiserte opplysninger om
unik identitet.

Brukerne av Folkeregisteret må selv foreta en
risikovurdering opp mot den tjenesten de tilbyr,
deretter må de fastsette hvilke krav til sikkerhet
for identitetskontroll som skal foreligge. Det bør
være transparent og åpent for borgerne hvilket
kontrollnivå som legges til grunn hos ulike offentlige
myndigheter og virksomheter. Det kan være
forskjellige krav til ulike tjenester. Det kan for
eksempel være naturlig å tenke at det er lavere
krav i forbindelse med innrapportering av skatteopplysninger
enn ved innvilgelse av langvarige
stønader eller statsborgerskap.

Departementet ser det som en viktig oppgave
å øke sikkerheten om identiteten til personer som
føres inn i det norske Folkeregisteret. Selv om det
primære må være å ha best mulig kontroll og sikkerhet
før en person registreres inn i statens personopplysningsregister,
legger departementet til
grunn at det også i et modernisert register vil
være behov for å registrere enkelte personer som
det ikke kan kreves fullstendig identitetskontroll
av. En ny folkeregisterlov bør derfor legge til rette
for registrering som klargjør grunnlaget for innføringen
av en identitet i registeret. Høringsinstansene
er gjennomgående positive til dette, og forslaget vil bidra til å høyne kvaliteten på opplysningene
i Folkeregisteret. Dersom en person for
eksempel blir registrert i Folkeregisteret og tildelt
et d-nummer, men uten at det er foretatt noen
forsvarlig kontroll av vedkommendes identitet, så
bør dette fremgå slik at brukerne av registeret
kan ta sine nødvendige forholdsregler. Kanskje er
det da nødvendig at de krever en grundigere kontroll
av hvem personen er før de legger Folkeregisterets
opplysninger til grunn.

I tillegg til norske borgere som er født i Norge
og bor her fast, registreres det i dag i Folkeregisteret
en god del ikke-bosatte personer med en
midlertidig eller løsere tilknytning til landet.
Generelt sett er utfordringene knyttet til identitet
større for denne gruppen og for utenlandske borgere
for øvrig, enn for norske borgere som er født
og oppvokst i Norge. Departementet legger imidlertid
til grunn at muligheten for å registrere opplysning
om identitetskontrollen bør være generell,
og ikke begrenses til en eller noen persongrupper.
Hensynet til likebehandling tilsier at reglene
gjøres uavhengig av nasjonal tilhørighet eller
andre kriterier.

Det legges opp til tre kategorier for synliggjøring
av på hvilket grunnlag en identitet er registrert:
unik identitet, kontrollert identitet og ikkekontrollert
identitet. Unik identitet innebærer at
det foreligger biometriske data om personen og at
disse er sjekket for unikhet. Kontrollert identitet
skal innebære at identiteten er kontrollert etter
nærmere fastsatte prosedyrer (personlig fremmøte
og dokumentkontroll). Dersom personens
identitet verken er unik eller kontrollert, blir den
registrert som ikke-kontrollert.

De nærmere detaljer i ordningen foreslås fastsatt
i forskrift, herunder bestemmelser som klargjør
hvilken kontroll som skal være gjennomført i
de forskjellige kategoriene. Det må legges opp til
enhetlige prosedyrer som sikrer samme, definerte
kontrollnivå. De tre kategoriene behøver
ikke være gjensidig utelukkende, det kan være
aktuelt med en kombinasjon av to kategorier.

[...]

13 Endring av registrerte opplysninger

13.1 Gjeldende rett og forslaget i høringsnotatet

Folkeregisterloven har ingen egen bestemmelse
om endring av registrerte opplysninger, dette
reguleres i dag av forvaltningslovens regler.

I høringsnotatet foreslo departementet en lovbestemmelse
i folkeregisterloven om retting av
feil i registeret. Det ble foreslått at registermyndigheten
kan rette en registrering når det foreligger
en åpenbar registreringsfeil eller når registreringsgrunnlaget
er feil. Dette innebærer en lovfesting
av tidligere forvaltningspraksis, og samsvarer
med forvaltningsloven § 35 i de tilfeller
hvor opprettingen innebærer en omgjøring av et
enkeltvedtak. Vedtaket om omgjøring kan påklages
etter forvaltningslovens regler. Etter forvaltningsloven
gjelder det ingen tidsfrist for registermyndighetens
adgang til å rette registreringer
som bygger på feil registreringsgrunnlag. Det
samme vil gjelde adgangen til å rette åpenbare
registreringsfeil.

I forslaget var det krav til sannsynlighetsovervekt
i forbindelse med endring av registrerte opplysninger,
på samme måte som etter forvaltningsloven
§ 35. Dersom retting av opplysningen ikke
har betydning for personens rettigheter eller plikter,
ble det foreslått en treårsfrist for retting.

For å endre en registrert identitet til «utgått»,
ble det foreslått strengere krav til sannsynlighet. I
høringsnotatet ble det vist til at slike endringer
kan være særlig inngripende, og at det derfor bør
foreligge «klar sannsynlighetsovervekt» for at den
registrerte identiteten er falsk eller uriktig.

13.2 Høringsinstansenes merknader

Datatilsynet savner en begrunnelse for at ikke personopplysningsloven
§ 27 kommer til anvendelse,
men mener uavhengig av om bestemmelsen skal
gjelde at registereier har en plikt til å sørge for
kvalitet på opplysningene i Folkeregisteret. Tilsynet
viser til forslaget i Skattedirektoratet forstudierapport
til modernisering av Folkeregisteret om å
innføre bedre og enklere rutiner for tilbakemelding om feil og mangler i registeret, og anmoder
departementet om å ta inn dette i revidert lovforslag.

NAV mener vilkåret om at opplysningen må ha
betydning for personens rettigheter og plikter for
å bli rettet, er lite hensiktsmessig. Dette fordi det
er uklart hvilken betydning opplysningene har for
særlovgivningen, og hvordan de konkret påvirker
rettigheter og plikter.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet
og Helsedirektoratet mener treårsfristen for krav
om retting av personopplysninger innebærer et
brudd med personvernregelverkets prinsipp om
at opplysningene skal være oppdaterte og korrekte.
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
ber departementet foreta en nærmere vurdering
av personvernkonsekvensene og behovet
for treårsfristen, alternativt vurdere å endre
bestemmelsen. Helsedirektoratet mener hensynet
til saksbehandlingen i Skattedirektoratet ikke bør
veie tyngre enn hensynet til den registrerte og at
det må være mulig å rette opplysninger som er
feil. Helsedirektoratet støtter at endring av registrerte
opplysninger krever dokumentasjon, da det
vil sikre høyere datakvalitet.

UDI mener bestemmelsen bare bør benyttes
der det er foretatt en registreringsfeil av Folkeregisteret.
Det bør videre presiseres at retting av
opplysninger som er innhentet av annen offentlig
myndighet, ikke skal gjennomføres før denne har
uttalt seg og eventuelt godkjent endringen.

Justis- og beredskapsdepartementet og Politidirektoratet
mener kravet om klar sannsynlighetsovervekt
må endres til alminnelig sannsynlighetsovervekt.
Dette begrunnes med at Folkeregisteret,
politiet og helsesektoren bør operere med
samme skala for sannsynlighet, hvis en skal
unngå at et id-nummer er gyldig i én sammenheng,
men ikke en annen. Justisdepartementet
har også pekt på at opplysninger om identitet til
personer som utlendingsmyndighetene har innvilget
oppholdstillatelse, ikke bør endres uten at
saken er forelagt UDI. Justisdepartementet har
vist til at utlendingsmyndighetene i sitt vedtak om
oppholdstillatelse har lagt til grunn bestemte identitetsopplysninger,
og at disse kan ha vært avgjørende for søknaden. Dersom søkeren oppga uriktige
opplysninger i første omgang, kan det medføre
at tillatelsen skal tilbakekalles og søker utvises.
Når folkeregistermyndigheten vurderer det
slik at endring av navn, fødselsdato eller annet
reelt sett innebærer en id-endring, må de derfor
sende saken over til UDI for en vurdering slik at
UDI kan fatte en formell beslutning om hvorvidt
det skal foretas en id-endring eller ikke.

13.3 Departementets vurdering

Departementet legger til grunn at det bør være en
bestemmelse om retting av feil i registeret, i tillegg
til de generelle reglene som følger av personopplysningsloven
§ 27. På grunnlag av innspillene
i høringen foreslås visse endringer i bestemmelsen.

Departementet foreslår å lovfeste adgang til å
rette åpenbare registreringsfeil eller feil som følge
av at registreringsgrunnlaget er feil. Videre foreslås
at retting forutsetter at det er sannsynlighetsovervekt
for at endrede opplysninger er korrekte.
Krav om sannsynlighetsovervekt er det samme
som ved omgjøring etter forvaltningsloven § 35,
og innebærer en videreføring av gjeldende rett.

Justisdepartementet og Politidirektoratet har
anført at vurdering av identitet bør skje etter like
sannsynlighetskriterier, og at det bør være «alminnelig
sannsynlighetsovervekt» og ikke «klar sannsynlighetsovervekt
». Justisdepartementet fremholder
at Folkeregisteret, politiet og helsesektoren
bør operere med samme skala for sannsynlighet for å unngå at et identitetsnummer er gyldig i
én sammenheng men ikke i en annen. Departementet
tar dette til følge og legger til grunn at det
også ved registrering av en identitet som utgått
fordi den er falsk eller uriktig, stilles krav til alminnelig
sannsynlighetsovervekt. Det gjør det unødvendig
med en egen bestemmelse om endring av
falske eller uriktige identiteter.

Flere høringsinstanser har hatt innvendinger
mot forslaget om en treårsfrist for krav om retting
av opplysninger som ikke har betydning for personens
rettigheter eller plikter. Departementet tar
dette til etterretning og viderefører ikke forslaget
om en slik frist.

Opplysninger som er meldt inn fra annen
offentlig myndighet eller virksomhet, skal rettes i
samsvar med korrigert melding fra vedkommende
myndighet eller virksomhet. Folkeregistermyndigheten
skal her legge den korrigerte
meldingen til grunn, og ikke selv foreta en
prøving av de endrede opplysningene. Dersom
det blir spørsmål om å endre opplysning som er
meldt inn fra annen offentlig myndighet, men
uten at dette er initiert av vedkommende myndighet,
legger departementet til grunn at folkeregistermyndigheten
i utgangspunktet skal konferere
med den aktuelle myndighet. Det vises til Justisdepartementets
høringsuttalelse om forholdet
mellom identitetsopplysninger som er lagt til
grunn i forbindelse med søknad om oppholdstillatelse
og senere endringer i registrerte identitetsopplysninger.
Det foreslås et tillegg i utkastets § 9-2
annet ledd for å klargjøre dette.

14 Varsling til brukere av registeret

14.1 Gjeldende rett og forslaget i høringsnotatet

Gjeldende folkeregisterlov har ingen generell
bestemmelse om varsling fra folkeregistermyndigheten
om feil i registeret. I folkeregisterforskriften
§ 9-7 er inntatt en regel om meldeplikt til
bidragsfogden når morskap, farskap eller medmorskap
ikke er lagt til grunn i overensstemmelse
med reglene i barneloven. Med hjemmel i
denne bestemmelsen skal folkeregistermyndigheten,
uten hinder av taushetsplikt, sende melding
til bidragsfogden dersom det f. eks. i forbindelse
med registrering av et barn født i utlandet viser
seg at det ikke er oppgitt far til barnet, eller at en
kvinne som er registrert som mor, ikke er den
som har født barnet.

I høringsnotatet ble det foreslått å lovfeste en
generell regel om adgang for folkeregistermyndigheten
til uten hinder av taushetsplikt å kunne
varsle andre offentlige myndigheter og virksomheter
samt finansinstitusjoner om opplysninger de
kan ha bruk for i sitt arbeid.

Det ble foreslått presisert i bestemmelsen at
andre offentlige myndigheter og virksomheter
samt finansinstitusjoner kan varsles når registermyndigheten
har mistanke om at registrerte personopplysninger
knytter seg til en falsk eller uriktig
identitet. Det ble vist til at falske eller uriktige
identiteter i Folkeregisteret er svært uheldig, og
at det derfor er viktig at de raskt ryddes ut av
Folkeregisteret og andre sentrale registre. Det
ble derfor foreslått at muligheten for å informere
og varsle andre offentlige myndigheter og finansnæringen
inntrer når registermyndigheten har
mistanke om at registrerte personopplysninger
knytter seg til en falsk eller uriktig identitet.

14.2 Høringsinstansenes merknader

Justis- og beredskapsdepartementet slutter seg til
forslaget og fremholder at ved falsk eller uriktig
identitet er det avgjørende at andre får informasjon.
Justisdepartementet ber om at det i tillegg
vurderes om det er behov for å utvide presiseringen
til også å omfatte helsesektoren for å fange
opp «barn med flere mødre». Videre kan det
ifølge Justis- og beredskapsdepartementet være
hensiktsmessig å presisere at utvekslingen også
gjelder med andre land ettersom id-kriminalitet
skjer på tvers av landegrenser.

UDI, Finans Norge, Statens vegvesen, Skatteetatens
landsforbund og Norsk tjenestemannslag
støtter forslaget.

14.3 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget i
høringsnotatet, men endrer ordlyden til «falsk
eller fiktiv» identitet. Bruk av falsk identitet innebærer
misbruk av en annen persons identitet,
mens fiktiv identitet betegner en identitet som
reelt sett ikke eksisterer. Folkeregistermyndigheten
vil med hjemmel i bestemmelsen kunne varsle
offentlige myndigheter og virksomheter samt
finansforetak om opplysninger de kan ha bruk for
i sitt arbeid. Dette omfatter også den offentlige
helsetjenesten. De høringsinstansene som har
uttalt seg om forslaget er positive, og departementet
mener det er viktig å klargjøre hjemmelsgrunnlaget
for at folkeregistermyndigheten kan
varsle brukere av registeret om opplysninger de
kan ha bruk for i sitt arbeid.

[...]

16 Taushetsplikt

16.1 Gjeldende rett

Folkeregisterloven § 13 regulerer både folkeregistermyndighetens
taushetsplikt og adgangen til å
utlevere opplysninger fra Folkeregisteret. Etter
§ 13 første ledd er opplysningene i Folkeregisteret
underlagt ulike grader av beskyttelse mot utlevering.
Bestemmelsen skiller mellom opplysninger
som kan utleveres til den som har et begrunnet
behov, opplysninger som i utgangspunktet er
underlagt taushetsplikt, men som i særlige tilfeller
kan utleveres, og opplysninger som er underlagt
alminnelig taushetsplikt.

Enkelte opplysninger, som det i utgangspunktet
ikke gjelder taushetsplikt for, kan utleveres til
«personer og private institusjoner» når de er nødvendige
for å ivareta lovmessige rettigheter og
plikter. Opplysninger som i slike tilfeller kan utleveres,
er opplysninger om en persons fulle navn,
fødested, fødselsdato og fødsels- og d-nummer,
bosted og eventuell dødsdato. Opplysningene må
ikke kunne røpe et klientforhold eller på annen
måte anses som personlig.

I henhold til § 13 første ledd tredje punktum
kan personer og private institusjoner i særlige tilfeller
søke skattekontoret om at enkelte opplysninger
unntas fra taushetsplikt. Opplysninger som
da kan unntas, er opplysninger om sivilstand,
ektefelle, barn og foreldre. Slike søknader har
blant annet vært aktuelle i forbindelse med
behandling av gjensidige ektefelleforsikring og
dødsboskifte.

De resterende opplysningene i Folkeregisteret,
blant annet opplysninger om statsborgerskap,
vergemål og foreldreansvar, er underlagt alminnelig
taushetsplikt. Disse kan bare utleveres til
offentlige myndigheter som har et begrunnet
behov for opplysningene, og lovhjemmel til å innhente
opplysninger uten hinder av lovbestemt
taushetsplikt, jf. folkeregisterloven § 14.

Forvaltningslovens regler om taushetsplikt
gjelder ikke for folkeregistermyndigheten. Dette
kommer eksplisitt til uttrykk i folkeregisterloven
§ 13 siste ledd. Forvaltningslovens taushetspliktbestemmelse
gjelder for flere av de offentlige virksomhetene
som mottar opplysninger fra Folkeregisteret. I henhold til forvaltningsloven § 13 har
enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan
taushetsplikt om blant annet
noens personlige forhold. I annet ledd er det
angitt hvilke opplysninger som i utgangspunktet
ikke skal anses personlig. Dette er opplysninger
om fødested, fødselsdato, fødsels- og d-nummer,
statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og
arbeidssted. Dersom opplysningene kan røpe et
klientforhold eller likevel må anses personlige,
skal de være underlagt taushetsplikt.

Folkeregisterloven og forvaltningsloven definerer
noe ulikt hvilke opplysninger som skal
anses personlige, og dermed underlagt taushetsplikt.

16.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det lagt til grunn at det i
utgangspunktet bør være taushetsplikt om opplysningene
i Folkeregisteret, men at det angis ett sett
med kjerneopplysninger som ikke er underlagt
taushetsplikt. Det ble foreslått at ikke-taushetsbelagte
opplysninger skal kunne utleveres til enhver
som kan identifisere personen det etterspørres
opplysninger om. Videre ble det lagt til grunn at
taushetspliktsbestemmelsene i folkeregisterloven
og forvaltningsloven i størst mulig grad bør være
harmonisert.

Det ble foreslått å angi i loven hvilke opplysninger
som ikke er underlagt taushetsplikt, og at
de resterende opplysningene i registeret skal
være taushetsbelagte. Følgende opplysninger ble
foreslått ikke å være omfattet av taushetsplikt: en
persons fulle navn, fødselsdato, fødsels- og d-nummer,
grunnlaget for registrert identitet etter
utkastets § 3-2, adresse, statsborgerskap, om vedkommende
er gift, vergemål, stadfestet fremtidsfullmakt
og dødsdato. Dersom opplysningen kan
røpe et klientforhold eller andre forhold som må
anses personlige, ble det foreslått å videreføre
dagens bestemmelse om at opplysningen er taushetsbelagt.
Historiske opplysninger om navn og
adresse ble også foreslått ikke å være omfattet av
taushetsplikt.

16.3 Høringsinstansenes merknader

NAV, Felles studieadministrativt tjenestesenter,
Datatilsynet, Advokatforeningen og pressen støtter
departementets forslag om å gjøre taushetspliktbestemmelsene
i folkeregisterloven mest mulig
likelydende forvaltningsloven.

Justis- og beredskapsdepartementet bekrefter at
fødselsnummer ikke regnes som sensitiv opplysning
eller er underlagt taushetsplikt, men mener
det likevel er grunn til en viss varsomhet ved bruk
av fødselsnummer, jf. særbestemmelsen i personopplysningsloven
§ 12.

Legeforeningen er skeptisk til at det foreslås at
såpass mange personlige opplysninger ikke skal
omfattes av taushetsplikten, og mener det ikke
redegjøres godt nok for behovet for at opplysningene
ikke lenger skal være taushetsbelagte. Legeforeningen
savner også en omtale av hvordan
Folkeregisteret skal hindre misbruk av opplysningene.

KS støtter forslaget om at fødselsnummer
ikke skal være taushetsbelagt og mener det bør
kunne publiseres åpent. KS mener en slik tilgjengeliggjøring
vil være et viktig bidrag for å heve
bevisstheten om at fødselsnummer er et identifikasjonsnummer
og ikke en autentiseringsmekanisme,
og at dette kan redusere faren for identitetstyveri.

Advokatforeningen støtter også at fødselsnummer
og d-nummer ikke skal være taushetsbelagt,
men bemerker:

«Advokatforeningen vil likevel bemerke at fødselsnummer
av enkelte virksomheter benyttes
som en autentiseringsmekanisme til tross for
at dette er i strid med personopplysningsloven
§ 12. Finansdepartementet bør se på muligheter
for å øke bevisstheten om at fødselsnummer
og d-nummer er entydige identifikasjonsnumre
som har til formål å hindre forveksling
(identifikasjon), men at identifikasjonsnumre
ikke skal benyttes til å sannsynliggjøre personers
påstand om identitet (autentisering).»

Finans Norge og Skatteetatens landsforbund ber
om at foreldreansvar ikke underlegges taushetsplikt.
Finans Norge mener fødested er en viktig
opplysning ved kontroll av identitet, og derfor
ikke burde vært underlagt taushetsplikt.

NAV mener det er uheldig om opplysningstyper
er underlagt taushetsplikt for gitte verdier,
slik som er foreslått for «sivilstand». Pressen
mener også at kategorier under «sivilstand» ikke
bør være underlagt taushetsplikt.

Finans Norge støtter forslaget om at opplysninger
om grunnlaget for registreringen og historiske
opplysninger om navn og adresse ikke skal
være omfattet av taushetsplikten, men mener det
samme også bør gjelde for flere historiske opplysninger
herunder sivilstand. Etter NAVs oppfatning
vil det være svært uheldig å underlegge historiske
opplysninger taushetsplikt, da et skille mellom tilgang
til gjeldende og historiske opplysninger kan
virke begrensende for å kunne legge til grunn
folkeregisteropplysninger i oppgaveløsningen.
Pressen mener tilgang til historiske opplysninger
må følge hva som er definert som taushetsbelagt
informasjon.

Norsk tjenestemannslag mener historiske data
må være underlagt taushetsplikt.

Statens vegvesen mener det ikke fremkommer
klart i høringen hvorvidt elektronisk kontaktinformasjon
skal være underlagt taushetsplikt. Vegvesenet
ser det som ønskelig at opplysningene i
Folkeregisteret og i Difis kontaktregister gjøres
tilgjengelig med en felles tjeneste. Difi mener
faren for misbruk gjør det nødvendig å begrense
tilgangen til elektronisk kontaktinformasjon, men
mener det er utfordrende at offentlige myndigheter
må ha lovhjemmel for å få tilgang til denne
opplysningen. KS kan ikke se at det er vesentlige
hensyn som taler for at «elektronisk kontaktinformasjon» skal være underlagt taushetsplikt og
mener denne på lik linje med analog adresseinformasjon
bør være offentlig. Finans Norge mener
det er uheldig å begrense muligheten til å få søke
opp og verifisere elektronisk kontaktinformasjon,
og viser til at fordelene og ulempene ved å gjøre
opplysningen taushetsbelagt ikke er utredet.

Helsedirektoratet viser til at å kommunisere
digitalt med innbyggerne ikke er en lovpålagt oppgave,
og at det dermed bør vurderes å utforme en
generell hjemmel for offentlig sektor til å få utlevert
elektronisk kontaktinformasjon dersom
denne opplysningen skal være taushetsbelagt.

Arkivverket peker på behovet for å harmonisere
reglene om taushetspliktens lengde, og foreslår
at folkeregisterregelverket samordnes med
bestemmelsene i forvaltningsloven.

16.4 Departementets vurdering

Etter departementets oppfatning fremstår gjeldende
regler om taushetsplikt som kompliserte
og lite tilgjengelige. I hvilke tilfeller folkeregistermyndigheten
kan utlevere opplysninger og hvilke
krav som stilles for å gjøre unntak fra taushetsplikt
for opplysninger i særlige tilfeller, beror i stor grad på forvaltningsskjønn. Selv om det har
utviklet seg en fast forvaltningspraksis, kan dette
medføre at reglene oppleves som lite forutberegnelige,
og det skaper også en viss fare for forskjellsbehandling.
Reglene om taushetsplikt er
viktige av hensyn til den enkeltes personvern.
Departementet mener det må være mest mulig
klare regler om hvilke opplysninger som er taushetsbelagt
og hvilke som ikke er det. Videre bør
reglene om utlevering av opplysninger fra Folkeregisteret
korrespondere med reglene om taushetsplikt,
slik at ikke taushetsplikten uthules gjennom
bestemmelser om innsyn og utlevering av
opplysninger. Utlevering av opplysninger fra
Folkeregisteret omtales i eget punkt nedenfor.

På bakgrunn av dette foreslår departementet
at lovens utgangspunkt skal være at det er taushetsplikt
om opplysningene i Folkeregisteret, og
at det angis i loven hvilke opplysninger som ikke
skal være underlagt taushetsplikt.

Opplysninger som ikke skal underlegges taushetsplikt

Departementet foreslår at det ikke skal være taushetsplikt
om følgende opplysninger: en persons
fulle navn, fødselsdato, kjønn, fødselsnummer
eller d-nummer, grunnlaget for registrert identitet
etter utkastets § 3-2, adresse, fødested, statsborgerskap,
sivilstand, vergemål, stadfestet fremtidsfullmakt
og dødsdato.

Dersom opplysningen kan røpe et klientforhold
eller andre forhold som må anses personlige,
videreføres dagens bestemmelse om at opplysningen
er taushetsbelagt. Alle opplysningene i Folkeregisteret
er personlige i den forstand at de knytter
seg til en person, og formuleringen «andre forhold
som må anses som personlig» gir av den
grunn liten veiledning. Formuleringen tar sikte på
tilfeller hvor opplysningen kan røpe forhold som
de fleste vil anse mer beskyttelsesverdige enn for
eksempel opplysning om en alminnelig
gateadresse og fødselsdag. Eksempler kan være
at adressen røper at personen soner en fengselsstraff
eller er til behandling for et rusproblem.
Samme formulering er brukt i forvaltningsloven,
og etter det departementet kjenner til har ikke formuleringen
medført problemer i praksis.

Navn, fødselsdato, fødselsnummer og d-nummer,
adresse og dødsdato er opplysninger som
etter gjeldende rett ikke er taushetsbelagt, og det
er dermed en videreføring av gjeldende rett når
det foreslås at dette ikke skal være taushetsbelagte
opplysninger. Når det gjelder opplysning om
fødselsnummer og d-nummer, vil departementet
peke på at dette ikke er underlagt taushetsplikt i dag, verken etter forvaltningsloven eller folkeregisterloven.
Det er lang tradisjon i Norge for at
fødselsnummer ikke er en taushetsbelagt opplysning.
Departementet legger til grunn at det ikke
vil være hensiktsmessig å foreslå endringer i dette
nå. Det er også grunn til å tro at en eventuell endring
av dette vanskelig vil kunne bli effektiv, når
opplysning om fødselsnummer i så mange år ikke
har vært underlagt taushetsplikt. Bruk av og utlevering
av opplysning om fødselsnummer er imidlertid
undergitt enkelte særlige regler, jf. personopplysningsloven
§ 12 (fødselsnummer kan bare
benyttes i behandlingen når det er saklig behov
for sikker identifisering og metoden er nødvendig
for å oppnå slik identifisering) og offentleglova
§ 26 siste ledd (det kan gjøres unntak fra innsyn
for fødselsnummer og nummer med tilsvarende
funksjon). Disse reglene skal bidra til at fødselsnummer
ikke misbrukes. Departementet vil på
denne bakgrunn foreslå visse særlige regler når
det gjelder utlevering av opplysning om fødselsnummer
og d-nummer fra Folkeregisteret, jf.
omtale i punkt 18.4.3.

Opplysning om en persons statsborgerskap er
i dag taushetsbelagt etter folkeregisterloven, men
ikke etter forvaltningsloven. Departementet foreslår
derfor at opplysning om statsborgerskap ikke
underlegges taushetsplikt i utkast til ny folkeregisterlov.
Når det gjelder fødested, er dette en
opplysning som etter dagens lov kan utleveres når
den er nødvendig for å ivareta en lovmessig rett
eller plikt. Opplysning om fødested er ikke klassifisert
som personlig etter forvaltningsloven og
dermed i utgangspunktet heller ikke taushetsbelagt.
Departementet legger til grunn at også opplysning
om fødested bør være underlagt samme
taushetsregime i forvaltningsloven og folkeregisterloven,
og foreslår derfor at «fødested» ikke
underlegges taushetsplikt.

Opplysninger om vergemål og stadfestet fremtidsfullmakt
kan ikke være underlagt taushetsplikt
hvis de skal tjene sitt formål, og disse opplysningene
er heller ikke taushetsbelagt etter vergemålsloven.

Opplysning om sivilstand er i utgangspunktet
underlagt taushetsplikt i gjeldende folkeregisterlov,
men kan i særlige tilfeller unntas fra taushetsplikt.
Sivilstand er ikke en taushetsbelagt opplysning
etter forvaltningsloven.

Det kan være delte meninger om hvor beskyttelsesverdig
en sivilstands-opplysning bør være.
Betegnelsen «sivilstand» omfatter flere kategorier,
blant annet gift, ugift, enke, enkemann, skilt, separert,
registrert partner, separert partner, skilt
partner og gjenlevende partner. For eksempel vil separasjon kunne oppfattes som en mer beskyttelsesverdig
opplysning enn at en person er gift. Det
å inngå ekteskap er en offentlig handling, og opplysning
om at en person er gift kan vanskelig
begrunnes å skulle være underlagt taushetsplikt.
Etter en fornyet vurdering og innspill i høringen
fra NAV og pressen, legger departementet til
grunn at det ikke er hensiktsmessig å skille mellom
forskjellige kategorier sivilstand når det gjelder
taushetsplikt. Departementet foreslår derfor
at sivilstand (alle kategoriene som omfattes av
betegnelsen) ikke skal være en taushetsbelagt
opplysning i folkeregisterloven. Dette hindrer
også at enkelte sivilstandsopplysninger er underlagt
taushetsplikt etter folkeregisterloven, men
ikke etter forvaltningsloven.

Opplysninger som skal være underlagt taushetsplikt

Departementet foreslår at opplysninger om elektronisk
kontaktinformasjon, kontaktkopplysninger
for dødsbo, foreldre, ektefelle/registrert partner,
barn, foreldreansvar, adopsjon, familienummer,
tilknytning til Sametingets valgmanntall,
samiske språk, oppholdsstatus, utenlandsk identifikasjonsnummer,
utlendingsmyndighetenes identifikasjonsnummer
og registreringsstatus skal være underlagt taushetsplikt. Dette er i hovedsak
opplysninger som etter gjeldende rett er taushetsbelagte.
Departementet legger til grunn at opplysning
om foreldreansvar kan være av en slik personlig
karakter at det ikke er grunn til å endre på
gjeldende rett og omklassifisere det til en ikketaushetsbelagt
opplysning. Når det gjelder elektronisk
kontaktinformasjon, vises til omtale under
punkt 9.4. Samiske språk er omtalt under punkt
9.5. Underkategorier og tilleggsopplysninger til
den enkelt opplysning vil være underlagt taushetsplikt
hvis hovedopplysningen er det.

Historiske opplysninger

Historiske opplysninger skal bevares i Folkeregisteret.
Dette er registrerte opplysninger som er
blitt endret, for eksempel som følge av flyttemeldinger,
navneendringer eller endring av sivilstand.
Departementet foreslår at slike opplysninger som
utgangspunkt skal være underlagt taushetsplikt.
Historiske opplysninger om navn og adresse foreslås
imidlertid unntatt fra taushetsplikt. Slike opplysninger
kan være nødvendige for mange brukere
av registeret, og anses ikke som spesielt
beskyttelsesverdige.

17 Opplysninger som er gradert i medhold av
beskyttelsesinstruksen

17.1 Gjeldende rett og forslaget i
høringsnotatet

Adressesperre i Folkeregisteret brukes som et
beskyttelsestiltak for trusselutsatte personer. For
å beskytte innholdet i et dokument, kan det i medhold
av beskyttelsesinstruksen 17. mars 1972 nr.
3352 besluttes at dokumentet skal ilegges beskyttelsesgrad
«strengt fortrolig» eller «fortrolig».
Instruksen omfatter dokumenter, uavhengig av
hvilket medium de er tilgjengelig på. Beslutning
om adressesperring med hjemmel i beskyttelsesinstruksen
registreres i Folkeregisteret på
grunnlag av melding fra Kripos, jf. folkeregisterforskriften
§ 3-2 nr. 10. I barnevernsaker treffer
Skattedirektoratet beslutning om gradering av
adresseopplysning etter anmodning fra barneverntjenesten,
jf. forskriftens § 9-5. Adresseopplysning
gradert fortrolig kan kun utleveres til
offentlig myndigheter som har hjemmel for å innhente
taushetsbelagte opplysninger. For øvrig
skal søknad om utlevering av adresseopplysninger
som er gradert etter beskyttelsesinstruksen,
avgjøres av henholdsvis barneverntjenesten og
politiet.

Høringsnotatet foreslo å videreføre gjeldende
rett om graderte opplysninger i Folkeregisteret.

17.2 Høringsinstansenes merknader

Justis- og beredskapsdepartementet viser til at gradering
etter beskyttelsesinstruksen ikke i seg selv
gir hjemmel til å unnta opplysninger fra innsyn, og
at det er fastsatt i instruksen § 3 at slik gradering
bare kan skje når det foreligger hjemmel for unntak
fra innsyn etter offentleglova. En automatisk
og permanent sperring av opplysninger som er
gradert etter beskyttelsesinstruksen, vil dermed
ikke være i samsvar med det vanlige systemet for
behandling av slike opplysninger.

Forsvarsdepartementet viser til at det for å
kunne gjennomføre sikkerhetsklareringer av en
person vil være behov for å innhente fra Folkeregisteret
opplysninger som er gradert i henhold til beskyttelsesinstruksen. Forsvarsdepartementet
forutsetter at forslag til ny § 10-4 ikke medfører
en utvidelse av hvilke graderte opplysninger etter
beskyttelsesinstruksen som skal sperres og således
ikke utleveres, enn det som i dag følger av
folkeregisterforskriften § 9-5.

17.3 Departementets vurdering

Etter forslaget til ny folkeregisterlov vil opplysninger
om adresse i utgangspunktet ikke være
underlagt taushetsplikt. I visse tilfeller er det likevel
behov for å beskytte opplysninger om hvor en
person bor, og departementet legger til grunn at
dagens system med adressesperring i Folkeregisteret
av opplysninger som er gradert etter beskyttelsesinstruksen,
skal videreføres. I utgangspunktet
er slik gradering et tiltak som benyttes for å
beskytte opplysninger om adresse, men det kan
også i enkelte tilfelle være aktuelt for andre typer
opplysninger, som for eksempel opplysninger om
personens barn og foreldre.

Gradering av et dokument etter beskyttelsesinstruksen
kan bare foretas når dokumentet kan
unntas fra offentlighet i medhold av offentleglova,
jf. beskyttelsesinstruksen § 3. Etter offentleglova
§ 24 tredje ledd kan det gjøres unntak fra innsyn i
opplysninger blant annet når unntak er påkrevd
fordi innsyn ville kunne lette gjennomføringen av
straffbare handlinger eller utsette enkeltpersoner
for fare. Gradering av et dokument kan besluttes
dersom visse skadevirkninger kan inntre. Når det
gjelder gradering av personopplysninger som er
registrert i Folkeregisteret, er dette mest aktuelt
hvis det kan forårsake skade for en enkeltperson
om innholdet i opplysningene blir kjent for uvedkommende.
Beslutning om å innvilge adressesperre
i medhold av beskyttelsesintruksen for
trusselutsatte personer, treffes av politiet
(Kripos). I barnevernsaker treffes beslutningen
av barneverntjenesten.

Opplysninger i Folkeregisteret som det blir
besluttet at skal graderes etter beskyttelsesintruksen,
vil som oftest være opplysninger som omfattes av taushetsplikten, fordi de kan røpe et forhold
som må anses personlig, jf. utkastet § 9-1 annet
ledd og tilsvarende bestemmelse i forvaltningsloven
§ 13 annet ledd. Også dersom grunnlaget
for graderingen er at det kan gjøres unntak for
opplysningene etter et av alternativene i offentleglova
§ 24 tredje ledd, vil det være behov for å
beskytte opplysningene. Departementet foreslår
derfor å videreføre de gjeldende strengere
reglene for utlevering av graderte opplysninger,
se omtale under punkt 18.4.5.

18 Utlevering av folkeregisteropplysninger

18.1 Gjeldende rett

Gjeldende regler om utlevering av folkeregisteropplysninger
følger av taushetspliktsbestemmelsen
i § 13 i tillegg til § 14 som omhandler utlevering
til blant annet offentlig myndighet. Disse
bestemmelsene utfylles i folkeregisterforskriften
§§ 9-2 til 9-4. Utgangspunktet er at opplysninger
som ikke er underlagt taushetsplikt, kan utleveres
til offentlige myndigheter til bruk i deres virksomhet,
mens personer og private institusjoner må
påvise en lovmessig rett eller plikt som gjør utlevering
av opplysninger nødvendig. Opplysninger
som er underlagt taushetsplikt kan bare utleveres
til offentlige myndigheter som har hjemmel i lov
til å innhente opplysningene.

Folkeregisterloven § 13 bestemmer at opplysninger
det ikke gjelder taushetsplikt for, kan utleveres
til personer og private institusjoner når det
er nødvendig for å ivareta lovmessige rettigheter
og plikter. Etter folkeregisterforskriften § 9-4 nr. 1
kan det utleveres opplysninger om «noen få navngitte
personers» fulle navn, fødested, fødselsdato
og personnummer eller d-nummer, adresse og
eventuell dødsdato, med mindre opplysningene
kan røpe et klientforhold eller andre forhold som
må anses som personlig. Etter § 13 første ledd
tredje punktum jf. folkeregisterforskriften § 9-4 nr.
1, kan det i særlige tilfeller søkes skriftlig om utlevering
av opplysninger om sivilstand, ektefelle,
foreldre og barn.

Etter folkeregisterloven § 14 kan det uavhengig
av taushetsplikten i § 13, utleveres folkeregisteropplysninger
til offentlige myndigheter til bruk
i deres virksomhet. Det samme gjelder private
helsevirksomheter som utfører oppgaver på vegne
av det offentlige samt apotek. Slik utlevering forutsetter
at tilgangen følger av lov eller av regler fastsatt
av departementet. Opplysninger som kan gis
til offentlige myndigheter etter folkeregisterforskriften
§ 9-3 nr. 1, er noen få personers fulle navn,
fødested, fødselsdato, personnummer, d-nummer,
adresse, sivilstand, ektefelle, barn, foreldre og
eventuell dødsdato. Vilkåret for utlevering er at det
foreligger et begrunnet behov for å motta opplysningene
og at de ikke er egnet til å røpe et klientforhold eller må anses personlige. Andre opplysninger
enn de nevnte, kan innhentes av offentlige
myndigheter som har hjemmel i lov til å innhente
opplysninger fra Folkeregisteret uten hinder av
lovbestemt taushetsplikt. Til private helsevirksomheter
og apotek gis det via Norsk Helsenett SF tilgang
til opplysninger om personers fulle navn,
adresse fødselsdato og fødsels- og d-nummer, jf.
folkeregisterforskriften § 9-3a.

Skattedirektoratet kan gi tillatelse til utlevering
av opplysninger som omfatter flere enn
«noen få personer» eller regelmessige forespørsler.

Utlevering av opplysninger fra Folkeregisteret
skjer i dag på tre ulike måter. Enkeltpersoner
og andre private aktører kan henvende seg til
skattekontorene ved oppmøte, skriftlig henvendelse
eller på telefon, for å få oppgitt ikke-taushetsbelagte
personopplysninger om «noen få personer». De fleste henvendelser av denne typen
gjelder adresse og fødselsnummer. Slik utlevering
må være nødvendig for å ivareta lovmessige rettigheter
og plikter, og vedkommende må derfor
oppgi et gyldig formål. Et slikt formål kan for
eksempel være at opplysningene skal brukes til å
foreta søk i Brønnøysundregistrene eller i forbindelse
med innsending av krav til Forliksrådet. De
som oftest henvender seg på denne måten er
advokater, eiendomsmeglere, Försäkringskassan
i Sverige, boligbyggelag, aviser, arbeidsgivere,
foreninger og lag.

Ikke-taushetsbelagte opplysninger om mer
enn «noen få personer», taushetsbelagte opplysninger
eller rene uttrekk fra Folkeregisteret, skjer
via en ekstern distributør på grunnlag av en distribusjonsavtale
med Skattedirektoratet. Opplysningene
distribueres enten i form av tillatelse til
online oppslag hvor det kan foretas søk basert på
alternative søkekriterier, eller ved at bruker innleverer
egne kunde-, klient- eller medlemsregistre
til vask og vedlikehold hos distributøren. Slike
utleveringer må godkjennes av Skattedirektoratet
på grunnlag av en søknad.

I tillegg distribuerer Skattedirektoratet daglig
en kopi av hele eller deler av folkeregisterdatabasen
til enkelte store statlige virksomheter.

Prising og distribusjon av opplysninger fra Folkeregisteret
har tradisjonelt vært basert på full
brukerbetaling, med noen unntak. Fra 1. januar
2016 ble standardtjenester i Folkeregisteret gratis
for offentlige og private brukere, jf. omtale i Prop.
1 S (2015–2016) s. 100. Standardtjenester omfatter
blant annet oppslag på nett, vask og vedlikehold
av register, og de fleste former for uttrekk fra
databasen. Tjenester som ikke er standardtjenester,
blir videreført som betalingstjenester.

18.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det foreslått å skille mellom
utlevering av taushetsbelagte opplysninger og
utlevering av opplysninger som ikke er underlagt
taushetsplikt.

Ikke-taushetsbelagte opplysninger ble foreslått
å kunne utleveres til enhver som kan identifisere
personen det etterspørres opplysninger om.
Det ble lagt til grunn at det ikke skal være adgang
til å utlevere opplysninger på grunnlag av anonyme
forespørsler, og at den enkelte registrerte
person skal ha tilgang til opplysninger om søk
foretatt på egen person.

Det ble foreslått etablert en ordning som gjør
at den enkelte kan sjekke hvem som har hentet ut
ikke-taushetsbelagte opplysninger om ham eller
henne, etter mønster fra ordningen med søk i
skattelisten. Det ble vist til at en ordning hvor den
registrerte får innsyn i hvem som har hentet ut
ens personopplysninger, vil styrke personvernet
og bidra til at Folkeregisteret kun brukes som
kilde til personopplysninger der det er et reelt og
saklig behov for det.

I høringen ble det fremholdt at vilkåret om at
personen det skal utleveres opplysninger om må
kunne navngis og identifiseres, vil hindre utlevering
av opplysninger til rene markedsføringsformål.
Det vil ikke være mulig for private aktører å
be om å få uttrekk av Folkeregisteret over for
eksempel alle personer i en viss aldersgruppe i et
område. Det vil imidlertid være mulig å oppdatere
eksisterende kundelister ved å vaske disse mot
Folkeregisteret, forutsatt at kundelistene tilfredsstiller
kravene til identifisering av den enkelte person.
Virksomheter som har opprettet en kundeliste
vil som behandlingsansvarlig være forpliktet
til å behandle den i henhold til reglene i personopplysningsloven,
herunder holde opplysningene
korrekte og oppdaterte, og slette personer som
ikke lenger ønsker å stå på listen.

Når det gjelder utlevering av taushetsbelagte
opplysninger, foreslo departementet i høringsnotatet en videreføring av gjeldende rett om krav
til hjemmel i lov for å innhente opplysninger fra
Folkeregisteret uten hinder av taushetsplikt.
Offentlige myndigheter og virksomheter og private
virksomheter som har behov for å få utlevert
taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret,
må kunne vise til hjemmel i «egen» lov for å få tilgang
til slike opplysninger.

Det ble foreslått en særbestemmelse for private
personer som i forbindelse med behandling
av dødsboskifte har behov for utlevering av taushetsbelagte
opplysninger, for eksempel om
avdøde hadde flere arvinger. I slike tilfeller ble det
foreslått at opplysninger som er nødvendig for
skiftebehandlingen, kan utleveres uten hinder av
taushetsplikt, jf. lovutkastet § 10-2 annet ledd.

Utlevering av opplysninger til forskningsformål

Departementet foreslo i høringsnotatet å videreføre
bestemmelsen om utlevering av folkeregisteropplysninger
uten hinder av taushetsplikt til
forskningsformål. Det ble også foreslått at ikketaushetsbelagte
opplysninger om en nærmere
angitt gruppe personer skal kunne utleveres til
forskningsformål selv om den enkelte person ikke
kan navngis eller identifiseres. Slike opplysninger
kan utleveres når det finnes rimelig og ikke medfører
uforholdsmessig ulempe for andre interesser.

18.3 Høringsinstansenes merknader

18.3.1 Utlevering av ikke-taushetsbelagte
opplysninger

KS og Skatteetatens landsforbund, Kirkerådet,
Advokatforeningen og Norges Kristne råd støtter
høringsforslaget om at ikke-taushetsbelagte opplysninger
skal kunne utleveres til enhver. KS
mener imidlertid kravet til entydig identifikasjon
hindrer utbredelsen av digital kommunikasjon
med innbyggene. KS mener personvern- og rettssikkerhetshensyn
taler for tilgang til trefflister
fordi dette må antas å redusere faren for feilidentifisering.
Pressen mener kravet ikke er akseptabelt
fordi en av hovedhensiktene ved et folkeregister
er å kunne avklare identiteten og bostedsinformasjon
om personer. Videre gjør bestemmelsen det
umulig å få større uttrekk fra registeret som kan
brukes i forbindelse med statistikk og analyser.
Pressen mener at man bør kunne søke på adresser,
navn, som kan kombineres med andre opplysninger
slik at man får et utvalg. Statistisk sentralbyrå
er positiv til at det gis et sett med kjerneopplysninger
som ikke er underlagt taushetsplikt og som bør kunne utleveres til enhver som kan identifisere
personene det etterspørres opplysninger
om.

Justis- og beredskapsdepartementet fremholder
at det er grunn til en viss varsomhet ved bruk av
fødselsnummer, og stiller, i likhet med Politidirektoratet
og PST, spørsmål ved om lovforslaget går
for langt i å tilgjengeliggjøre opplysninger fra
Folkeregisteret, og om dette kan medføre at faren
for identitetstyveri øker.

Arkivverket viser til forslaget i høringsnotatet
om at det ikke skal være adgang til anonymt å
foreta søk i Folkeregisteret. Arkivverket mener et
slikt unntak fra det som ellers gjelder for innsyn i
offentlige opplysninger etter offentleglova, bør
komme eksplisitt til uttrykk i § 10-1, som et krav
om at den som ber om innsyn legitimerer seg,
oppgir identitet eller lignende.

Datatilsynet viser til forslaget i Skattedirektoratets
forstudierapport hvor det forutsettes at det
skal gjelde et krav om begrunnet behov og at det i
Folkeregisterets utleveringsrutiner skulle legges
opp til god tilgangsstyring med logikk som skulle
autentisere, verifisere og tildele nødvendige roller
til bestemte brukere. Tilsynet kan ikke se at dette
er videreført i det foreliggende forslaget, og beklager
dette sterkt. Datatilsynet mener personopplysninger
fra Folkeregisteret kun skal distribueres til
aktører som har et klart behov for opplysningene
og et klart formål med bruken av dem.

Forsvarsdepartementet forutsetter at unntaket
fra identifikasjon i § 10-1 annet ledd vil omfatte
innkalling til verneplikt, repetisjonsøvelser og
Heimevernet, og forutsetter at vernepliktsloven
§ 46 og heimevernloven § 29 gir tilstrekkelig
hjemmel for å innhente opplysninger fra Folkeregisteret.

KS og Difi ber departementet revurdere kravet
om identifisering, alternativt vurdere om kravet
til lovhjemmel i høringsutkastets § 10-1 annet
ledd kan endres slik at bestemmelsen omfatter
alle offentlige virksomheter i forbindelse med
saksbehandling og utføring av forvaltningsoppgaver
for øvrig. Difi er enig i at offentlige virksomheter
har et tydelig behov for tilgang til trefflister,
og mener det er en utfordring at bare offentlige
virksomheter som kan vise til lovpålagte oppgaver
får en slik tilgang. Difi stiller også spørsmål ved
hensiktsmessigheten av å begrense bruken av
trefflister, også for private aktører, og bemerker
særlig at tilgangen er begrenset til ikke-taushetsbelagte
opplysninger. Videre bemerkes at skaden
ved «fisking» må antas å være liten, markedsføringsloven
gir vern mot ulovlig markedsføring og
at en restriktiv bruk av trefflister kan resultere i feilidentifiseringer. Videre mener Difi tiltaket
fremstår som lite effektivt fordi det vil være enkelt
å konstruere entydige søk basert på allment tilgjengelige
opplysninger.

Finans Norge reiser spørsmål om høringsforslaget
er å forstå slik at finansforetak også må
navngi kundene, i tillegg til fødselsnummer, for å
foreta «vask» mot Folkeregisteret.

Legeforeningen er skeptisk til at dagens vilkår
om «begrunnet behov» ikke videreføres, og
mener de foreslåtte reglene vil være enkle å omgå
og at de ikke vil ivareta personvernet tilstrekkelig.
Legeforeningen mener høringsforslaget fra 2012
om helsesektorens tilgang til folkeregisteropplysninger
ikke er fulgt tilstrekkelig opp.

Helsedirektoratet mener det er behov for å
utvide tilgangen etter høringsforslagets § 10-1
annet ledd og foreslår at «eller andre begrunnede
behov» tilføyes etter «lovpålagte oppgaver».

Samferdselsdepartementet og Posten Norge AS
viser til at tilbyder med leveringsplikt etter den
nye postloven § 37 vil ha plikt til å opprette, drive
og vedlikeholde adresseregister over postmottakere,
og forstår forslaget som at slike tilbydere vil
være omfattet av høringsutkastets § 10-1 annet
ledd. De fremholder at en adgang til å få utlevert
opplysninger om for eksempel registrerte
nyfødte, registrerte nyinnflyttede til Norge og personer
innenfor et gitt geografisk område hvor
kommunen har tildelt nye adresser, vil forbedre
adresseregisteret som er pålagt i postloven.

Finans Norge mener det bør vurderes om ikke
også finansforetak bør være omfattet av høringsforslagets
§ 10-1 annet ledd, da disse ikke vil være
omfattet av vilkåret om å utføre tjenester på vegne
av det offentlige.

Helse- og omsorgsdepartementet legger til
grunn at helse- og omsorgssektorens tilgang til
folkeregisterdata via Norsk Helsenett SF videreføres,
og legger til grunn at de foreslåtte utleveringsbestemmelsene
fremdeles legger til rette for
sammenstilling av opplysninger til helseregistrene.

18.3.2 Utlevering av taushetsbelagte
opplysninger

NAV og Legeforeningen støtter forslaget om at utlevering
av taushetsbelagte opplysninger krever
hjemmel i lov.

Oslo byfogdembete støtter forslaget til § 10-2
annet ledd hvor det foreslås at privatpersoner skal
få utlevert taushetsbelagte opplysninger i forbindelse
med dødsboskifte, men bemerker at det bør
klargjøres hvordan innsynsrekvirentene skal legitimere sin interesse. Oslo byfogdembete viser til
at tingrettene (og Oslo byfogdembete) bruker
Folkeregisteret for å kontrollere arveforhold som
arvingene oppgir både ved privat og offentlig
skifte. Den samme innsynsretten som for privatpersoner
må gjelde tingretten og bobestyrere som
er oppnevnt av tingretten i et offentlig skifte av
dødsboet. Oslo byfogdembete mener det bør gis
nødvendig hjemmel for en slik adgang.

Pensjonskasseforeningen, KLP og Finans Norge
viser til at offentlige og private tjenestepensjonsleverandører
og livselskaper som pensjonskasser
ikke i gjeldende regelverk har lovhjemmel til å
innhente taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret.
Forslaget innebærer at tjenestepensjonsleverandørene
vil tape oppslagsmulighet for
å sikre korrekte opplysninger om hvem som er
barn og ektefelle til en avdød, hvem som har bodd
sammen og hvor lenge samboerforhold har vedvart.
Pensjonskasseforeningen ber departementet
sikre pensjonsleverandørene tilgang til relevant
informasjon, for eksempel ved en henvisning til
«etterlatteytelser i forsikringssammenheng» i forslagets
§ 10-2 annet ledd. KLP ber om at det inntas
en generell unntakshjemmel for livsforsikringsselskaper
som yter pensjons- og forsikringsytelser,
og som er avhengig av kjennskap til taushetsbelagte
opplysninger for å kunne beregne og utbetale
korrekt. Finans Norge foreslår alternativt at
det inntas en særlig lovregel i finansforetaksloven
eller at slik hjemmel gis i forskrift til høringsforslagets
§ 11-5 annet ledd.

Forsvarsdepartementet forutsetter at hjemmel i
sikkerhetsloven § 20 om gjennomføring av personkontroll
er tilstrekkelig for innhenting av taushetsbelagte
opplysninger.

Tolldirektoratet ser behovet for tilgang til taushetsbelagte
opplysninger i saker som gjelder
etterberegning av avgifter som følge av overtredelser
av forskrift 20. juni 1991 nr. 381 om avgiftsfri
innførsel og midlertidig bruk av utenlandskregistrerte
motorvogner i Norge. Direktoratet
foreslår at slik hjemmel inntas i motorkjøretøy- og
båtavgiftsloven.

Skattedirektoratet foreslår at SI-loven endres
for å videreføre Statens innkrevingssentrals
adgang til å innhente nødvendige taushetsbelagte
opplysninger fra Folkeregisteret for å ivareta lovpålagte
oppgaver. Hjemmelen foreslås inntatt i SIloven
§ 5 nytt femte ledd.

Domstolsadministrasjonen viser til at domstolene
har samme behov for tilgang til opplysninger
som politi, tollmyndigheter og tinglysingsmyndighetene
i sitt arbeid, og må gis tilgang til taushetsbelagte
opplysninger. På denne bakgrunn foreslår domstoladministrasjonen at det inntas ny § 63b i
lov 13. august 1915 nr. 5, slik at domstolene, uten
hinder av taushetsplikt, kan innhente fra folkeregistermyndighetene
de opplysninger som er
nødvendige for utførelsen av oppgaver etter prosesslovgivningen
eller andre oppgaver som er
fastsatt i lov.

18.3.3 Innsyn i opplysninger om søk foretatt på
egen person

Datatilsynet støtter forslaget om å utarbeide en
løsning hvor de registrerte enkelt kan få tilgang til
opplysninger om hvem som har foretatt søk på
egen person, og mener at dette er et eksempel på
innebygget personvern. KS støtter forslaget og
mener det kan være et personvernfremmende tiltak,
forutsatt at det blir tatt i bruk av den registrerte.

Justis- og beredskapsdepartementet er enig i at
ordningen vil styrke personvernet til den enkelte
og bidra til å sikre at Folkeregisteret kun benyttes
som kilde til personopplysninger der det er saklig
behov for det. Departementet mener sammen
med Politidirektoratet og PST at det må etableres
en unntaksbestemmelse for offentlige organers
bruk av opplysninger.

Pressen støtter ikke forslaget og mener det vil
virke begrensende for undersøkende journalistikk.
Pressen mener forslaget bør strykes, subsidiært
at det gjøres unntak for mediene, og fremholder
blant annet:

«Personer som er under medienes og politiets
søkelys er fort de samme som vil undersøke
hvem som har gjort undersøkelser på dem.
Dermed får vi regler som varsler personer som
er involvert på et tidlig tidspunkt i en researchfase,
ofte personer og miljøer som unndrar seg
offentlighetens søkelys. Dette kan både ødelegge
for den journalistiske undersøkelsen,
men også for politiets etterforskning hvis mediene
er i forkant eller gjør undersøkelser samtidig,
som politiet. I tillegg vil en slik ordning
sette redaksjoner og enkeltmedarbeidere i fare
i tilfeller der vi undersøker voldelige, kriminelle
og ekstremistiske miljøer.»

Advokatforeningen gir sin tilslutning til forslaget
og uttaler:

«Hvis det lykkes å etablere en brukervennlig
løsning, vil en slik rett kunne bidra til å gi den
enkelte bedre oversikt og kontroll over utveksling
av opplysninger om egen person.»

Legeforeningen er skeptisk til at den foreslåtte ordningen
vil bidra til at personopplysninger bare
søkes utlevert der det er et reelt og saklig behov
for det. Legeforeningen påpeker at «skaden» allerede
er skjedd og at en etterfølgende varsling ikke
kan bøte på dette.

18.4 Departementets vurdering

18.4.1 Innledning

Gjeldende regelverk og praksis knyttet til utlevering
av folkeregisteropplysninger er utidsmessig
og vanskelig tilgjengelig. Reglene bygger på at det
i de fleste tilfeller må foretas en form for
«prøving» av om vilkårene for utlevering er oppfylt.
Ofte innebærer dette skjønnsmessige vurderinger,
særlig i forbindelse med søknader om masseutleveringer
eller tillatelser til online-søk. Også
ved enkelthenvendelser om utlevering må det
foretas en viss skjønnsmessig vurdering av om det
foreligger et begrunnet behov for å ivareta lovmessige
rettigheter og plikter.

Reglene er videre basert på et skille mellom
utlevering til offentlig brukere og utlevering til
private brukere. Privatpersoner og private virksomheter
har etter gjeldende rett i utgangspunktet
ikke hjemmel til å innhente taushetsbelagte
opplysninger fra Folkeregisteret. Det er imidlertid
ikke lenger hensiktsmessig å basere reglene
for utlevering av opplysninger fra Folkeregisteret
på et skille mellom offentlig og privat virksomhet.
For eksempel er det innen helsevesenet mange
private aktører som utfører oppgaver på vegne av
det offentlige, og som bør ha samme tilgang til
opplysninger som den offentlige helsetjenesten.

Departementet legger til grunn at et mer hensiktsmessig
utgangspunkt for reglene om utlevering
av opplysninger fra Folkeregisteret, er skillet
mellom taushetsbelagte og ikke-taushetsbelagte
opplysninger. Taushetsbelagte opplysninger bør
kun utleveres i henhold til særskilt lovhjemmel,
mens ikke-taushetsbelagte opplysninger kan utleveres
uten like strenge krav. Det bør videre legges
opp til hensiktsmessige løsninger for oppdatering
og ajourhold av opplysninger som brukerne tidligere
har mottatt fra Folkeregisteret.

Noen høringsinstanser mener at rammene for
hvilke opplysninger som skal være taushetsbelagt
er for vide, andre mener de er for snevre. Departementet
har søkt å finne en rimelig grensedragning
mellom taushetsbelagte og ikke-taushetsbelagte
opplysninger, og dermed også utgangspunktet for
hvilke opplysninger som bør kunne utleveres til
brukerne av Folkeregisteret uten særskilt lovhjemmel. Det er ikke frivillig for borgerne å være
registrert i Folkeregisteret, og utlevering av opplysninger
fra registeret er heller ikke basert på
den enkeltes samtykke. På denne bakgrunn
mener departementet det må legges størst vekt på
de personvernmessige konsekvensene ved utformingen
av reglene for utlevering av opplysninger.

Hensynet til den enkeltes personvern taler for
en klarere og mer oppdatert lovregulering av
adgangen til å utlevere opplysninger fra Folkeregisteret.

18.4.2 Nye løsninger for utlevering av
folkeregisteropplysninger

Dagens løsning for distribusjon av opplysninger
fra Folkeregisteret er basert på utsending av datafiler
til brukerne. Noen store offentlige myndigheter
samt den private distributøren (Evry) mottar
opplysningene daglig direkte fra Skattedirektoratet.
Øvrige brukere mottar oppdateringene fra
distributøren etter avtale med denne og i henhold
til tillatelse gitt av Skatteetaten. Dette systemet
fungerer, men har noen svakheter som gjør det
mindre egnet til å møte de nye kravene i samfunnet.
Det forventes i dag blant annet raskere oppdateringer
og bedre tilgjengelighet, for eksempel i
form av selvbetjeningsløsninger med umiddelbar
tilgjengeliggjøring av endringer. Et annet forhold
er at dagens distribusjonsmodell med sentralisert
utsending av endringer er dårlig tilpasset når
antall brukere blir betydelig. En ytterligere
ulempe er at om en av endringsfilene blir borte
eller mistet på mottakersiden, vil mottaker være
avhengig av distributøren eller Folkeregisteret for
å kunne rekonstruere registeret. I ytterste konsekvens
vil dette kreve at man laster inn en ny kopi
av hele registeret.

Automatisk oppdatering

I forbindelse med moderniseringen av Folkeregisteret,
legges det også opp til at distribusjonsformene
for opplysninger fra registeret blir modernisert.
Informasjon fra Folkeregisteret vil bli gjort
tilgjengelig på flere måter. En distribusjonsform
som planlegges tilbudt, er via en såkalt hendelsesliste
(feed) for alle brukere med tilgang til
endringer ved hjelp av slike lister. En slik liste vil
inneholde opplysninger om alle endringer for alle
personer som er registrert i Folkeregisteret. Brukerne
henter selv ut nødvendige oppdateringer til
eget register så ofte de har behov for. Løsningen
er basert på standard internetteknologi som både
er lett å implementere for brukerne og enkel å tilpasse for et stort antall brukere. Denne formen
for oppdatering kan således være egnet til å
erstatte eller supplere distribusjon av store
endringsfiler og vask av data. Brukere som får slik
tilgang, vil selv kunne oppdatere egne registre
med alle endringer siden sist de var oppdatert. De
vil dermed få ajourholdt opplysningene i registre
de allerede har, og som vil være underlagt de til
en hver tid gjeldende regler for personopplysningsregistre.
Rask oppdatering mot Folkeregisteret
vil bidra til å øke kvaliteten i brukernes
registre.

Selve innholdet på listen vil bli tilgangsstyrt av
folkeregistermyndigheten i henhold til reglene for
utlevering av opplysninger. På listen vil det dermed
ikke fremkomme opplysninger brukeren
ikke allerede har rett til å få se. For eksempel kan
man for store brukere som NAV og UDI tilby en
liste som inneholder den samme informasjon som
de får med dagens løsning i endringsfilene, men
med den fordel at de vil få de nødvendige oppdateringene
betydelig raskere.

En del brukere av Folkeregisteret vil kunne få
en begrenset hendelsesliste. Dette gjelder brukere
som entydig må identifisere personene de
skal få opplysninger om. Listen vil da bare inneholde
fødselsnummer eller d-nummer til de personer
det har skjedd en endring på. Listen inneholder
således informasjon om at det har skjedd
en eller flere endringer av opplysningene knyttet
til numrene som er på listen, men ikke hva som er
endret. Brukerens allerede registrerte fødselsnummer
eller d-nummer vil få treff mot de numre
som er på hendelseslisten. Brukerens eget register
supplerer med de opplysninger som er nødvendig
for entydig identifisering av aktuelle nummer
på listen ved maskinelt oppslag. Endringene
leses deretter maskinelt inn i brukerens register
som dermed vil bli oppdatert. Dette kan kreve noe
mer av den tekniske løsningen hos bruker enn om
all informasjon sto på hendelseslisten, men i praktisk
bruk antas det å bli liten forskjell. Bruken av
begrensede hendelseslister vil både sørge for at
en bruker ikke vil kunne se flere opplysninger
enn denne etter reglene for utlevering av opplysninger
har rett til å få se, og det vil sikre at bruker
får sine oppdateringer raskt.

Tilgangsstyrt oppslag

Den andre metoden for tilgang til folkeregisterdata
som planlegges tilbudt, er tilgangsstyrte oppslag.
Oppslag kan foretas både som maskin-tilmaskin
eller via en brukerflate (webside), med
innlogging via ID-porten. For brukere som har rett til å bruke folkeregisterdata, men ikke har
behov for å lagre disse, kan en integrasjon kun
basert på sanntids oppslag være en bedre løsning
enn selv å måtte vedlikeholde en kopi. Et slik oppslag
vil alltid gi de siste oppdaterte opplysningene
om en person.

Vask mot Folkeregisteret

I tillegg vil det være mulig å oppdatere eksisterende
personregistre ved å vaske disse mot
Folkeregisteret, forutsatt at registeret tilfredsstiller
kravene til identifisering av den enkelte person.
Virksomheter som har opprettet et personregister
eller en kundeliste, vil som behandlingsansvarlig
være forpliktet til å behandle den i henhold
til reglene i personopplysningsloven, herunder
holde opplysningene korrekte og
oppdaterte, og slette personer som ikke lenger
ønsker å stå på listen.

18.4.3 Utlevering av ikke-taushetsbelagte
opplysninger

Departementet foreslår at ikke-taushetsbelagte
opplysninger i utgangspunktet skal kunne utleveres
til enhver som kan identifisere personen(e)
det etterspørres opplysninger om.

Opplysning om fødselsnummer står i en særstilling,
og omtales nedenfor.

Enhver som ønsker opplysninger om en persons
fulle navn, fødselsdato, kjønn, grunnlaget for
registrert identitet etter utkastets § 3-2, statsborgerskap,
sivilstand, adresse, fødested, vergemål,
stadfestet fremtidsfullmakt og dødsdato, skal som
utgangspunkt få disse ikke-taushetsbelagte opplysningene.
Det er imidlertid et vilkår at personen
det bes om å få opplysninger om, er navngitt og tilstrekkelig
identifisert. Det skal heller ikke være
adgang til å utlevere opplysninger på grunnlag av
anonyme forespørsler. I praksis vil opplysningene
måtte hentes via en nettportal, hvor den som
søker må identifisere seg via en innloggingsløsning,
og det vil kunne spores hvem som foretar
søk. Sporingen vil gjøres tilgjengelig for dem det
er gjort søk på, tilsvarende den løsning som gjelder
for opplysninger i skattelisten, se nærmere
omtale under punkt 18.4.6.

Vilkåret om at personen(e) det skal utleveres
opplysninger om skal navngis og identifiseres, vil i
praksis innebære en skranke, og hindre utlevering
av opplysninger til rene markedsføringsformål.
Det vil for eksempel ikke være mulig for private
aktører å be om å få uttrekk fra Folkeregisteret
av alle personer i en viss aldersgruppe i et område. Det vil imidlertid være mulig å ajourholde
eksisterende kundelister ved å vaske disse
mot Folkeregisteret, forutsatt at kundelistene tilfredsstiller
kravene til identifisering av den
enkelte person. Dette vil kunne tilbys gjennom
begrenset hendelsesliste, jf. foran, eller eventuelt
via en distributør som i dag. Det vil bidra til å
holde opplysningene i kundelisten korrekte og
oppdaterte, noe som er et krav i henhold til personopplysningsloven.
For eksempel vil en privat
aktør gjennom slikt ajourhold kunne få opplysning
om personer som er døde, slik at disse kan ryddes
ut av kundelisten.

Særlig om tilgang til opplysninger for pressen

Pressen har i sin høringsuttalelse gått imot forslaget
om at den som ber om opplysninger må kunne
navngi og identifisere personen det skal utleveres
informasjon om, og mener det er en uakseptabel
løsning som begrenser pressens mulighet til å
bruke Folkeregisteret til undersøkende journalistikk.
Departementet viser til at dette også etter
dagens regler er et vilkår for utlevering av opplysninger
til private, og departementet finner ikke
grunn til å utvide dagens adgang til utlevering av
opplysninger fra Folkeregisteret. Det innebærer
at den som ønsker opplysning om en person må
oppgi nok informasjon til at søk i Folkeregisteret
gir et entydig treff på vedkommende. Det er imidlertid
ikke tilstrekkelig å oppgi fødsels- eller dnummer
uten at dette er knyttet til et navn. Denne
begrensningen vil hindre «fisking» etter personopplysninger
basert på reelle eller ikke reelle fødselsnumre.
For personer med vanlige navn må
man derfor i tillegg oppgi for eksempel alder, fødsels-
eller d-nummer, kommune/adresse eller lignende.
Departementet mener dette vilkåret bidrar
til å styrke personvernet. Det skal ikke utleveres
såkalte trefflister med opplysninger om flere personer.
Hvis det for eksempel bes om fødselsdato
til Jan Johansen i Ålesund, og det der finnes flere
personer med det navnet, må personen identifiseres
med ytterligere opplysninger (for eksempel
gateadresse) slik at systemet finner frem til riktig
person før opplysning om fødselsdato gjøres tilgengelig
eller kan utleveres.

Offentlige myndigheter m.fl.
Offentlige myndigheter og virksomheter må, når
det er nødvendig for å ivareta myndighetsutøving
eller offentlig virksomhet, kunne få utlevert opplysninger
uten at det stilles krav om at personene
det skal hentes opplysninger om, på forhånd kan identifiseres. Det samme bør gjelde når private
virksomheter plikter å utføre lovpålagte oppgaver,
som for eksempel innberetning av skatteopplysninger,
eller utfører oppgaver på vegne av det
offentlige.

Disse aktørene vil dermed kunne få tilgang til
folkeregisteropplysninger via lister som omtalt
foran. Det vil også kunne utleveres opplysninger
om en nærmere angitt gruppe personer, eller
trefflister over personer med like eller lignende
navn. Kommuner vil for eksempel kunne få
uttrekk fra Folkeregisteret over kommunens
bosatte, eller over alle seksåringer i kommunen i
forbindelse med skolestart, og Forsvaret vil
kunne få oversikt over personer som skal innkalles
til verneplikt. Tilbyder med leveringsplikt av
posttjenester vil etter de regler som er gitt i medhold
av postloven § 37 kunne få de opplysninger
som er nødvendige for å drifte adresseregisteret.
Den nærmere regulering av de praktiske
sidene ved utleveringen fastsettes i forskrift.

Fødselsnummer

Enkelte lover har særregler om bruk og utlevering
av fødselsnummer. Det følger av personopplysningsloven
§ 12 at fødselsnummer bare kan
benyttes i behandlingen når det er behov for sikker
identifisering og metoden er nødvendig for å
oppnå slik identifisering. Videre ble det i 2011 innført
et nytt siste ledd i offentleglova § 26, om at det
«kan gjerast unntak frå innsyn for fødselsnummer
og nummer med tilsvarande funksjon». I høringen
av utkastet til ny folkeregisterlov har det kommet
ulike syn når det gjelder utlevering av opplysning
om fødselsnummer.

Justisdepartementet har gitt
uttrykk for at det bør utvises varsomhet ved bruk
av fødselsnummer, og Advokatforeningen bemerker
at enkelte virksomheter benytter fødselsnummer
som en autentiseringsmekanisme til tross for
at det er i strid med personopplysningsloven § 12.
Helsedirektoratet er positiv til at fødselsnummer
gjøres mest mulig tilgjengelig og KS mener at fødselsnummer
bør publiseres åpent. KS uttaler: «Å
gjøre denne opplysningstypen åpent tilgjengelig
vil være et viktig bidrag for å heve bevisstheten
rundt at fødselsnummeret er et identifikasjonsnummer
og ikke en autentiseringsmekanisme.

Det er rimelig å anta at økt bevissthet rundt dette
vil bidra til å redusere faren for identitetstyveri
ved at virksomheter slutter å benytte fødselsnummer
som en autentiseringsmekanisme.» Datatilsynet
fremholder at det ikke er noen grunn til å tro
at økningen av ID-tyveri skyldes nåværende praksis
for distribusjon av fødselsnummer fra Folkeregisteret. Tilsynet mener imidlertid det er en
reell fare for at lemping på kravene til begrunnelse
for utlevering av denne type opplysning, kan
gjøre det enklere å begå ID-tyveri og at det derfor
må gjøres en særskilt risikovurdering av en slik
omlegging.

Når det gjelder tilgjengeliggjøring av fødselsnummer
eller d-nummer til offentlige myndigheter
og private virksomheter som utfører lovpålagte
oppgaver eller oppgaver på vegne av det
offentlige (ved hendelseslister, jf. omtale foran),
legger departementet til grunn at det er i samsvar
med personopplysningslovens bestemmelser om
bruk av fødselsnummer, fordi det er nødvendig
for å oppnå sikker identifisering. Dette gjelder for
eksempel for sykehus som har behov for å sikre
entydig identifisering av pasienter, banker som
skal innrapportere ligningsopplysninger knyttet
til kunden og apotek i forbindelse med utlevering
av reseptbelagte medisiner.

Departementet er etter en samlet vurdering
kommet til at det i øvrige tilfeller bør knyttes vilkår
til adgangen til å få utlevert fødselsnummer
fra Folkeregisteret. Det er på det rene at en del
personer ser på fødselsnummeret sitt som en opplysning
de i minst mulig grad ønsker å utlevere til
andre.

Departementet legger også betydelig vekt
på innspill fra Justisdepartementet som har
uttrykt bekymring for om forslaget i høringsnotatet
kan medføre at faren for identitetstyveri øker.

Departementet foreslår derfor at opplysning om
fødselsnummer kun kan utleveres dersom den
som ber om opplysningen har et begrunnet behov
for den. Begrunnet behov vil kunne være for
eksempel at nummeret er nødvendig for å sjekke
heftelser på privatperson i Løsøreregisteret, eller
at det skal brukes i forbindelse med en forliksklage.

Nærmere regler om hva som vil anses
som begrunnet behov vil kunne gis i forskrift. Selv
om folkeregistermyndigheten i liten grad vil
kunne etterprøve om et fødselsnummer som blir
utlevert til et begrunnet behov, ikke brukes til
andre formål, vil et slikt vilkår kunne bidra til at
fødselsnummer ikke utleveres urettmessig.
Videre vil det kunne ilegges sanksjoner dersom
det oppdages brudd på vilkår for utlevering av fødselsnummer.
Opplysning om fødselsnummer bør
ved enkelthenvendelser bare utleveres via innlogging
gjennom id-porten eller personlig oppmøte
på et skattekontor, og ikke ved telefonhenvendelse
til folkeregistermyndigheten.

Ajourhold av opplysninger gjennom tilgang til
lister sortert på fødselsnummer, innebærer mulighet
for oppdatering av opplysninger knyttet til fødselsnummer
brukeren allerede har registrert, og derfor ikke utlevering av fødselsnummer uten at
det foreligger et begrunnet behov.

18.4.4 Utlevering av taushetsbelagte
opplysninger

Departementet foreslår i lovutkastet 10-2 første
ledd at taushetsbelagte opplysninger kan utleveres
til offentlige myndigheter og virksomheter og
til private virksomheter, som har hjemmel i lov til
å innhente opplysninger fra Folkeregisteret uten
hinder av taushetsplikt. Dette innebærer en klargjøring
og forenkling av gjeldende rett, og en styrking
av personvernet. Enkeltpersoner vil etter forslaget
i utgangspunktet ikke få utlevert taushetsbelagte
opplysninger. Opplysningene vil teknisk
kunne tilgjengeliggjøres på samme måte som
ikke-taushetsbelagte opplysninger. Dette foreslås
presisert i lovteksten.

Offentlige myndigheter og virksomheter og
private virksomheter som har behov for å få utlevert
taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret,
må kunne vise til hjemmel i «egen» lov for å
få tilgang til slike opplysninger. Den etat eller virksomhet
som trenger taushetsbelagt informasjon
fra Folkeregisteret, er selv nærmest til å
begrunne behovet for det, og bør være ansvarlig
for å sikre nødvendig lovhjemmel for det. Departementet
viser til at tilsvarende løsning er lagt til
grunn i nylig vedtatte endringer i statsborgerloven
§ 29 og utlendingsloven § 84. Ved å flytte
hjemmel for utlevering av taushetsbelagte opplysninger
fra folkeregisterloven til det regelverk som
omhandler den enkelte etat eller myndighets virksomhet,
blir det bedre notoritet og klarhet i hvem
som kan få tilgang til registerets taushetsbelagte
opplysninger. Departementet foreslår derfor
endringer i blant annet politiloven, folketrygdloven,
statsborgerloven, tolloven og utlendingsloven
for å videreføre hjemmel for de berørte etaters
tilgang til taushetsbelagte opplysninger fra
Folkeregisteret.

Private personer kan i forbindelse med
behandling av dødsboskifte ha behov for utlevering
av taushetsbelagte opplysninger, for eksempel
opplysninger om avdødes barn. I slike tilfeller
foreslås at opplysninger som er nødvendig for
skiftebehandlingen, kan utleveres uten hinder av
taushetsplikt. Dette foreslås hjemlet i folkeregisterloven,
jf. utkastet § 10-2 annet ledd.

Utlevering av opplysninger til forskningsformål

Departementet foreslår i lovutkastet § 10-3 å videreføre
§ 14 tredje ledd om utlevering av folkeregisteropplysninger uten hinder av taushetsplikt
til forskningsformål, i henhold til forvaltningsloven
§§ 13 d og 13 e. Det foreslås også at ikketaushetsbelagte
opplysninger om en nærmere
angitt gruppe personer skal kunne utleveres selv
om den enkelte person ikke kan navngis eller
identifiseres. Slike opplysninger kan utleveres når
det finnes rimelig og ikke medfører uforholdsmessig
ulempe for andre interesser. Forslaget
innebærer ingen realitetsendringer.

18.4.5 Utlevering av graderte opplysninger

Gjeldende folkeregisterregelverk har egne regler
om adresseopplysninger som er gradert i henhold
til bestemmelser i beskyttelsesinstruksen, se
omtale i punkt 17 (sperrede opplysninger). Disse
kan bare utleveres på særskilte vilkår. Departementet
foreslår i utgangspunktet ingen endringer
i gjeldende rett på dette punktet. Opplysninger
som er gradert fortrolig, kan utleveres til offentlig
myndighet som har hjemmel til å innhente taushetsbelagt
informasjon fra Folkeregisteret. Adresseopplysninger
som er gradert strengt fortrolig,
kan bare utleveres etter søknad som avgjøres av
barneverntjenesten i barnevernsaker og av politiet
i øvrige saker.

18.4.6 Innsyn i opplysning om søk foretatt på
egen person

Departementet opprettholder forslaget i
høringsnotatet om å innføre en ordning som innebærer
at den enkelte kan få innsyn i hvem som
har hentet ut ikke-taushetsbelagte opplysninger
om ham eller henne gjennom enkeltoppslag i
Folkeregisteret. Datatilsynet støtter forslaget om
at den enkelte registrerte person kan få tilgang til
opplysninger om søk foretatt på egen person, og
mener dette er et eksempel på innebygget personvern.

Offentlige myndigheter og private virksomheter
som har hjemmel i lov til å innhente taushetsbelagte
opplysninger, vil også få utlevert ikketaushetsbelagte
opplysninger fra registeret. Disse
aktørenes bruk av Folkeregisteret vil det være
åpenhet rundt gjennom den lovfestede tilgangen
de har til å bruke opplysningene, og denne bruken
vil derfor ikke omfattes av forslaget om at den enkelte skal kunne se i hvert tilfelle hvem som har
hentet ut opplysninger om en.

Det vil styrke personvernet at den enkelte kan
skaffe seg informasjon om til hvem personopplysninger
er utlevert. En tilsvarende løsning er innført
for søk i den offentlige skattelisten. Søk i
skattelisten forutsetter innlogging via ID-porten
og bruk av elektronisk id. Den det blir søkt opplysninger
om, kan selv gå inn og se hvem som har
hentet ut skattelisteopplysningene. Vedkommende
får da opplyst navn, fødselsår, postnummer
og poststed til den som har søkt og tidspunkt for
søket. Tilsvarende vil det være mulig å lage en løsning
for Folkeregisteret, hvor søk i registeret
gjennom en selvbetjeningsløsning hvor søker har
legitimert seg, logges og gjøres tilgjengelig for
personen det søkes på. De få tilfellene hvor ikketaushetsbelagte
opplysninger utleveres ved personlig
oppmøte hos folkeregistermyndigheten
eller ved papirbasert brevhenvendelse, vil antakelig
ikke kunne inngå i et system for innsyn i opplysning
om søk på egen person. Nærmere regler
for tilgjengeliggjøring av opplysninger om hvem
som har hentet ut ikke-taushetsbelagte opplysninger
fra Folkeregisteret, vil bli fastsatt i forskrift, og
den tekniske løsningen må utvikles i forbindelse
med moderniseringen av registeret. Departementet
legger til grunn at en ordning hvor den registrerte
får innsyn i hvem som har hentet ut ens personopplysninger,
vil bidra til at Folkeregisteret
kun brukes som kilde til personopplysninger der
det er et reelt og saklig behov for det.

Pressen har fremholdt at forslaget bør strykes,
subsidiært at det gjøres unntak for mediene.
Pressen anfører blant annet at slik loggføring og
utlevering begrenser borgernes evne og vilje til
lovfestet og legitimt ettersyn av offentlig informasjon,
selve grunnprinsippet ved offentligheten i
vårt demokrati. Departementet legger til grunn at
pressens bruk av opplysninger i Folkeregisteret
står i en særstilling, og foreslår derfor at det gjøres
unntak fra den enkeltes rett til innsyn i opplysning
om søk foretatt på egen person når søket er
foretatt av pressen. Det foreslås at den nærmere
gjennomføringen av unntaket, herunder avgrensingen
av pressen som brukergruppe, reguleres i
forskrift. Det presiseres i utkastet til forskriftshjemmel
i § 10-1 at det kan fastsettes unntak fra
bestemmelsen.

Se også saken på regjeringen.no.