Om adgangen til å betale kontant: Utdrag fra NOU 2015: 12 - Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering - Første delutredning

I lov 25. juni 1999 nr. 46 om finansavtaler (finansavtaleloven) § 38 er det gitt nærmere regler om
oppgjørsmåte. Etter finansavtaleloven § 38 første ledd kan betaling foretas ved overføring av beløpet
til mottakerens konto med mindre annet er avtalt eller mottakeren har bedt om utbetaling med
kontanter. Det følger av finansavtaleloven § 38 andre ledd at betalingsmottakeren kan gi nærmere
anvisning om betalingsmåten, dersom det ikke medfører vesentlig merutgift eller andre ulemper for
betaleren. En forbruker har i medhold av finansavtaleloven § 38 tredje ledd alltid rett til å foreta
oppgjør med tvungne betalingsmidler hos betalingsmottakeren.

2.4.2 Kontantbegrensende regler

Skatte- og avgiftslovgivningen inneholder regler om fradragsnekt og ansvarliggjøring av private
oppdragsgivere som er ment å begrense kontantomsetningen i Norge.

Etter lov 26. mars 1999 nr. 14 om skatt (skatteloven) § 6-51 første ledd første punktum er betaling
via bank et vilkår for fradragsrett, med mindre betalingen samlet utgjør mindre enn 10 000 kroner.
Tilsvarende gis det bare fradrag for inngående merverdiavgift av varer og tjenester når betalingen
skjer via bank, med mindre betalingen samlet utgjør mindre enn 10 000 kroner, jf. lov 19. juni 2009
nr. 58 om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven) § 8-8 første ledd første punktum. Hensikten med
disse reglene er å begrense kontantomsetningen for å motvirke skatte- og avgiftsunndragelser, jf.
NOU 2009: 4 Tiltak mot skatteunndragelser s. 170–171 og Prop. 1 L (2009–2010) s. 35–36.

Videre fremgår det av lov 17. juni 2005 nr. 67 om skattebetaling (skattebetalingsloven) § 16-50
første ledd at kjøper av tjenester kan gjøres medansvarlig for inntektsskatt, trygdeavgift og merverdiavgift
som den næringsdrivende har unndratt, dersom vederlaget overstiger 10 000 kroner og
ikke er betalt via bank eller annet foretak med rett til å drive betalingsformidling. Formålet med bestemmelsen
er å motvirke skatte- og avgiftsunndragelser, se Prop. 1 L (2009–2010) s. 43.

Spørsmålet om det bør innføres restriksjoner for kontantbruk har for øvrig vært drøftet flere ganger.
Det ble vurdert, men ikke foreslått, i forbindelse med vedtakelsen av gjeldende hvitvaskingslov, se
NOU 2007: 10 s. 26 og Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) s. 38. I NOU 2009: 4 foreslo et flertall av Skatteunndragelsesutvalget
å innføre et forbud mot kontant betaling, primært for å motvirke skatte- og
avgiftsunndragelser, men også i noen grad for å forhindre hvitvasking. Forslaget ble ikke fulgt opp
av departementet, med den begrunnelse at en slik ordning krever en grundig utredning om betalingssystemet
og pengevesenet i Norge, jf. Prop. 1 L (2009–2010) s. 32.

2.4.3 Bokføringsregler

Det fremgår av forskrift 1. desember 2004 nr. 1558 om bokføring (bokføringsforskriften) § 3-1
andre ledd at kundespesifikasjoner som nevnt i første ledd nr. 3 skal bokføres ved kontante salg når
vederlaget utgjør mer enn 40 000 kroner inklusive merverdiavgift og det betales kontant. Dette innebærer
blant annet at det i slike tilfeller vil bli lagret opplysninger om kundens navn, se bokføringsloven
§ 13 andre ledd.

2.5 Nasjonale og internasjonale forpliktelser
2.5.1 Overordnet om Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8

Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 er av betydning for spørsmålet om det bør innføres et forbud
mot å motta kontanter over en viss beløpsgrense. EMK artikkel 8 nr. 1 gir enhver «rett til respekt
for sitt privatliv». Inngrep i denne rettigheten tillates bare dersom inngrepet har hjemmel i lov, forfølger
et legitimt formål og anses «nødvendig i et demokratisk samfunn», jf. EMK artikkel 8 nr. 2.

Grunnloven § 102 første ledd første punktum, som bygger på EMK artikkel 8, gir enhver «rett til
respekt for sitt privatliv». Til forskjell fra EMK artikkel 8, er grunnlovsbestemmelsen taus om adgangen
til å begrense retten til privatliv. Høyesterett har imidlertid lagt til grunn at det er tillatt å
gripe inn i rettighetene etter første ledd første punktum, dersom inngrepet har tilstrekkelig hjemmel,
forfølger et legitimt formål og er forholdsmessig, jf. Rt. 2014 s. 1105 avsnitt 28, Rt. 2015 s. 93
avsnitt 60 og Rt. 2015 s. 155 avsnitt 52.

2.5.2 Er det et inngrep i privatlivet å begrense adgangen til å betale kontant?

Et første spørsmål er hvorvidt det representerer et inngrep i enkeltindividers27 rett til respekt for
privatliv etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8, å forby forhandlere av gjenstander å motta
kontanter over en viss beløpsgrense. Dette drøftes med utgangspunkt i EMDs praksis, fordi det foreløpig
er lite høyesterettspraksis knyttet til grunnlovsbestemmelsen, samtidig som Høyesterett har
uttalt at Grunnloven § 102 skal tolkes i lys av den parallelle konvensjonsbestemmelsen, jf. Rt. 2015
s. 93 avsnitt 57 og Rt. 2015 s. 155 avsnitt 40.

Selv om en beløpsgrense for kontantvederlag formelt kan rettes mot næringsdrivende betalingsmottakere,
vil virkningen være at kjøper fratas muligheten til å betale med et betalingsmiddel som ikke
kan spores i samme utstrekning som betaling via bank. Det avgjørende vil derfor være om det representerer
et inngrep i retten til privatliv, å pålegge enkeltpersoner å gjennomføre sine transaksjoner
over en gitt beløpsgrense, på sporbar måte.

Det er sikker rett at behandling av opplysninger om en persons privatliv, anses som et inngrep i
EMK artikkel 8 nr. 1.28 Spørsmålet er om gjennomføring av en sporbar transaksjon, innebærer behandling
av opplysninger om en persons privatliv.

Opplysninger om «privatliv» skal i denne sammenhengen tolkes vidt, slik at det også omfatter opplysninger
som ikke er sensitive.29 I storkammerdommen Amann mot Sveits uttaler EMD følgende
om den brede definisjonen av «privatliv»:

27 Juridiske personer har neppe «privatliv» som nyter beskyttelse etter EMK artikkel 8, se Jon Fridrik Kjølbro, Den europæiske Menneskerettighedskonvention – for praktikere, 3. utg., København 2010 s. 614.
28 Se Rt. 2014 s. 1105 avsnitt 29 og Amann mot Sveits, storkammerdom, 16. februar 2000, avsnitt 69.
29 Se Amann mot Sveits avsnitt 70.

«That broad interpretation corresponds with that of the Council of Europe’s Convention of 28 January
1981 for the Protection of Individuals with regard to Automatic Processing of Personal Data(…)
such personal data being defined as «any information relating to an identified or identifiable individual.
(Article 2).»30

Det er nærliggende å forstå denne uttalelsen slik at slik at EMK artikkel 8 gjelder «any information
relating to an idientified or identifiable…individual». Dette er også lagt til grunn i juridisk teori.31

Ved å pålegge enkeltpersoner å gjennomføre visse transaksjoner på en sporbar måte, lagres det informasjon
om at vedkommende har gjennomført en transaksjon, hvem betalingsmottakeren er, tidspunktet
og størrelsen på transaksjonen, samt etter omstendighetene også opplysninger om hvor
transaksjonen ble foretatt. Dette vil være opplysninger om en persons «privatliv» etter EMDs vide
definisjon av begrepet.

Ren lagring av slik informasjon vil anses som behandling av personopplysninger, uavhengig av om
opplysningene senere brukes eller ikke, se blant annet Rt. 2014 s. 1105 avsnitt 29 og Amann mot
Sveits avsnitt 68-70. På bakgrunn av informasjonens detaljerte karakter, vil derfor systematisk lagring
av nevnte opplysninger, anses som et inngrep i retten til privatliv. At lagringen foretas av private
aktører, er i denne forbindelse uten betydning, så lenge det er lovgivning som er bakgrunnen
for at opplysningene lagres og formålet er kriminalitetsbekjempelse.32 Inngrepets omfang og intensitet
avhenger av hvor beløpsgrensen settes.

2.5.3 Betydningen av å anse tiltaket som et inngrep

Inngrep i enkeltpersoners privatliv etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 må ha tilstrekkelig
klart rettsgrunnlag, forfølge et legitimt formål og være forholdsmessig. Dette vil være komponenter
som må tas i betraktning ved vurderingen av om, og eventuelt på hvilken måte, det bør gis en lovbestemmelse
som begrenser adgangen til kontant betaling.33

Verken lovkravet eller kravet om legitimt inngrepsformål vil være til hinder for å innføre en beløpsgrense
for kontantvederlag. Spørsmålet er hvilke skranker som følger av kravet om at inngrepet
må kunne anses «nødvendig i et demokratisk samfunn».

Ved vurderingen av om et inngrep er «nødvendig i et demokratisk samfunn» legger EMD vekt på
om andre konvensjonsstater har gjennomført lignende tiltak. At flere land har beløpsgrenser for
kontantvederlag, tilsier da i utgangspunktet at EMK i vid utstrekning tillater slike inngrep. Forutsetningen
er at de kontantbegrensende reglene bygger på relevante og tilstrekkelige grunner.

Flere av landene som har innført kontantrestriksjoner, har gjort dette på bakgrunn av andre formål
enn bekjempelse av hvitvasking og terrorfinansiering. Dette gjelder blant annet Portugal, Spania og
Hellas, hvor begrensningene i adgangen til kontant betaling primært er begrunnet i hensynet til å
motvirke skatteunndragelser.

I de landene som har innført kontantbegrensninger for å bekjempe hvitvasking og terrorfinansiering,
har ikke forholdet til EMK artikkel 8 vært drøftet under lovforberedelsen. Det er dessuten
grunn til å tro at hvitvasking ved kontantomsetning er et større problem i andre europeiske land enn

30 Amann mot Sveits avsnitt 65.
31 Se Bjørnar Borvik, Personvern og ytringsfridom – Avveginga mellom kolliderande menneskerettar, Oslo 2011, s. 83.
32 Private aktørers lagring av opplysninger ut ifra rene kommersielle hensyn stiller seg annerledes, se P.G. og J.H. mot
Storbritannia, dom 25. september 2001 avsnitt 42.
33 Se i denne retning, Arne Fliflet, «Grunnloven av 2014 vil få konsekvenser for regjeringens ansvar for Stortingets
lovgiverrolle», Lov og Rett, 2015 s. 131–132.

i Norge, hvor handel med større kontantbeløp er relativt lite utbredt. At flere land har begrenset adgangen
til å betale kontant, er derfor ikke et avgjørende argument for at tilsvarende tiltak i Norge
vil være forenlig med EMK artikkel 8.

Spørsmålet vil være om en beløpsgrense for kontantvederlag må anses «nødvendig» for å bekjempe
hvitvasking og terrorfinansiering, på grunnlag av norske samfunnsforhold. Dette er ikke utelukkende
et spørsmål om kontantrestriksjoner er uforenelig med Grunnloven eller EMK. Vilkårene for
å gjøre inngrep, og da særlig kravet om at inngrepet må være nødvendig og forholdsmessig, gir
rammer for argumentasjonsmønsteret som må følges ved vurderingen av om det er rettspolitisk tilrådelig
å foreslå en beløpsgrense for kontantvederlag.

2.6 Utvalgets vurderinger
2.6.1 Innledning

I mandatet bes utvalget vurdere om det bør innføres en beløpsgrense for kontant betaling som alternativ
til rapporteringsplikt for forhandlere av gjenstander. Mandatet krever at fordeler og ulemper
ved henholdsvis beløpsgrense og rapporteringsplikt belyses.

Utvalgets medlemmer har ulike oppfatninger om hvilke løsninger som bør velges, og har delt seg i
tre fraksjoner. Et flertall bestående av utvalgsmedlemmene Damslora, Hana, Roaldsøy og Rui, fraråder
å innføre en beløpsgrense for kontantvederlag.

En mindretallsfraksjon bestående av utvalgsmedlemmene Munch Thore, Sigurdsen og Stokmo, deler
denne oppfatningen, men foreslår at forhandlere bør gis rett til å konsekvent betinge seg betaling
på annen måte enn kontanter, slik at forhandleren kan velge seg bort fra hvitvaskingslovens
forpliktelser.

Den andre mindretallsfraksjonen består av Holberg, Lund og Utne. Disse utvalgsmedlemmene foreslår
å innføre en beløpsgrense for kontantvederlag, supplert med en rapporteringsplikt for nærmere
angitte forhandlere av gjenstander, uavhengig av oppgjørsform.

Nedenfor presenteres først flertallets vurderinger og anbefalinger i punkt 2.6.2. I punkt 2.6.3
gjengis vurderingene og forslaget til den mindretallsfraksjonen som mener forhandlerne bør kunne
velges seg bort fra hvitvaskingslovens plikter. Verken flertallet eller denne mindretallsfraksjonen
foreslår å innføre kontantrestriksjoner. For å gi bredest mulig vurderingsgrunnlag for det videre
lovarbeidet har disse utvalgsmedlemmene likevel skissert hvordan en beløpsgrense for kontantvederlag
bør utformes, dersom lovgiver ønsker å innføre kontantrestriksjoner. Dette gjøres i punkt
2.6.4.

Forslaget fra mindretallsfraksjonen som mener det bør innføres kontantrestriksjoner supplert med
en rapporteringsplikt, omtales i punkt 2.6.5.

2.6.2 Flertallets vurderinger og anbefalinger
2.6.2.1 Utgangspunktet for vurderingen

Utvalgets flertall, medlemmene Damslora, Hana, Roaldsøy og Rui, tar utgangspunkt i at innføring
av en lovpålagt plikt til å foreta sporbare betalinger vil utgjøre et inngrep i enkeltpersoners rett til
respekt for sitt privatliv etter Grunnloven § 102 første ledd første punktum og EMK artikkel 8 nr. 1.
På bakgrunn av dette mener flertallet at det må vurderes om en beløpsgrense for kontantvederlag
kan anses «nødvendig i et demokratisk samfunn», jf. EMK artikkel 8 nr. 2. Dette innebærer at det
må vurderes om et slikt tiltak er et egnet til å bekjempe hvitvasking og/eller terrorfinansiering, om
det finnes mindre inngripende tiltak og om de relevante grunnene for å innføre en beløpsgrense anses
tilstrekkelige veid opp mot de hensyn som taler imot en slik grense.34

Flertallet understreker at hensikten med å innføre kontantrestriksjoner i denne sammenheng vil
være å bekjempe hvitvasking og terrorfinansiering. Siden EMK artikkel 8 nr. 2 tillater inngrep for å
forebygge kriminalitet, vil dette være et legitimt formål for å gjøre inngrep. Men det er behovet for
kontantbegrensninger ut fra dette formålet som primært vurderes. Som følge av bakgrunnen for
mandatet og utvalgets sammensetning, skal det ikke vurderes om det er behov for å innføre kontantrestriksjoner
ut fra andre hensyn, for eksempel for å motvirke skatteunndragelser eller fordi
kontanthåndtering er kostnadskrevende og kan reise flere sikkerhetsmessige utfordringer for næringslivet.

2.6.2.2 Er kontantrestriksjoner et effektivt virkemiddel mot hvitvasking og terrorfinansiering?

Utvalgets flertall har vanskelig for å se hvordan en beløpsgrense for kontantvederlag vil kunne
motvirke terrorfinansiering, så lenge tiltaket bare retter seg mot forhandlere av gjenstander.

Forutsatt at en beløpsgrense håndheves effektivt, vil tiltaket forhindre en bestemt form for hvitvasking,
nærmere bestemt hvitvasking av kontanter ved kjøp av gjenstander over en gitt terskelverdi.
Utvalget har i den forbindelse merket seg Danmarks nasjonale risikovurdering for 2015, hvor det
uttales, riktignok uten nærmere begrunnelse, at kontantforbudsregelen «har vist sig at være et effektivt
middel til å dæmme op for organisert hvidvask ved køb af varer af høj verdi».35

Innføring av en beløpsgrense for kontantvederlag vil derimot ikke bidra til å avdekke hvitvaskingshandlinger.
Med et slikt tiltak vil tvert imot Enheten for finansiell etterretning (EFE) miste muligheten
for å motta rapporter om mistenkelige transaksjoner. Det kan hevdes at dette ikke er en tungtveiende
innvending, fordi det er få rapporter fra forhandlere av gjenstander, i tillegg til at rapportene
ofte har vært kvalitativt svake.36 Men det er grunn til å tro at dette i betydelig grad skyldes at
forhandlerne ikke har vært underlagt tilsyn. Flertallet antar at EFE vil motta flere og bedre rapporter
dersom det føres effektivt tilsyn, slik utvalgets forslag i punkt 4.5.3 legger opp til. At EFE vil
kunne miste verdifull informasjon ved å innføre en beløpsgrense for kontantbetaling, trekker sterkt
i retning av at dette ikke er et effektivt virkemiddel for å bekjempe hvitvasking.

Ved vurderingen av om kontantrestriksjoner er et effektivt tiltak, må risikoen for omgåelse tas i betraktning.
Både kontantrestriksjoner og en ordning med rapporteringsplikt kan omgås. Det er likevel
grunn til å tro at det vil være mer utfordrende å oppdage – og føre bevis for – omgåelse av
«kontantforbud», fordi forhandlere som bevisst overtrer forbudet, vil forsøke å skjule at vedkommende
har mottatt store kontantbeløp. Dette vil blant annet kunne gjøres ved å bokføre en fiktiv
kjøpesum som ligger innenfor det beløp som er tillatt å motta av kontanter, for så å motta det overskytende
«under bordet». For eksempel vil dette kunne være en mulighet for kunst- og antikvitetshandlere,
som selger gjenstander hvor salgssummen ikke gir seg selv.

Det har også betydning hvor beløpsgrensen eventuelt settes for å oppnå effekt. De landene som har
innført kontantbegrensninger, har på dette punktet sprikende regler. Mens beløpsgrensen for det
danske kontantforbudet er 50 000 danske kroner, er grensen i Belgia 3000 euro. Terskelverdien i
Frankrike satt til 1000 euro for personer bosatt i landet. Siden det er stor variasjon, gir dette isolert
sett ingen en klar indikasjon på hvor beløpsgrensen bør settes for at tiltaket skal virke tilstrekkelig

34 Se blant annet S. og Marper mot Storbritannia, storkammerdom 4. desember 2008 avsnitt 101.
35 Hvidvask i Danmark: Den nationale risikovurdering 2015 s. 26.
36 Se punkt 2.2.3 ovenfor.

effektivt. Det er imidlertid grunn til å merke seg at samtlige av disse landene har ansett det nødvendig
å senke beløpsgrensen vesentlig sammenlignet med de terskelverdier som opprinnelig ble gitt.
Fem år etter at Danmark innførte kontantforbudet på 100 000 danske kroner, ble beløpsgrensen
senket til halvparten. Samtidig ble personkretsen utvidet fra bestemte bransjer til å gjelde næringsdrivende
generelt. Beløpsgrensen i Belgia ble senket fra 15 000 euro til 5000 euro, deretter til 3000
euro. I september 2015 ble beløpsgrensen i Frankrike endret fra 3000 euro til 1000 euro for personer
bosatt i landet. Disse utviklingstrekkene kan tyde på at kontantbegrensninger ikke vil være særlig
effektivt med mindre det retter seg inn mot kontantstrømmen generelt i samfunnet, med et svært
lavt innslagspunkt.

Det finnes lite informasjon om hvor betydelige kontantstrømmer som hvitvaskes ved kontant betaling
av gjenstander. Opplysninger fra Økokrim tyder imidlertid på at den omfattende hvitvaskingen
i Norge i økende grad skjer på andre måter enn ved bruk av kontanter.37 På dette punktet skiller
Norge seg fra land i Sør- og Mellom-Europa, hvor handel med kontanter fortsatt er utbredt og hvitvasking
ved kontantomsetning er et større problem. Dette tilsier at behovet for å innføre en beløpsgrense
for å bekjempe hvitvasking i Norge, er uklart og trolig noe begrenset.

Handel med verdifulle gjenstander anses imidlertid som et risikoområde uavhengig av betalingsformen.
Etter flertallets syn vil det derfor være i dårlig samsvar med prinsippet om et risikobasert hvitvaskingssystem,
helt å unnta forhandlere av gjenstander fra det oppmerksomhetsregimet som hvitvaskingsregelverket
representerer. Flertallet mener tvert imot at det er grunn til å vurdere om hvitvaskingsloven
skal utvides til å omfatte bestemte grupper av forhandlere av gjenstander, uavhengig
av oppgjørsform. Dette vil drøftes i andre delutredning.

2.6.2.3 Betalerens rett til respekt for privatliv

Ved vurderingen av om det bør innføres en beløpsgrense for å bekjempe hvitvasking, har det betydning
om alternativet – rapporteringsplikt – i mindre grad griper inn i betalerens rett til respekt
for privatliv etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8.

Utgangspunktet er at også en ordning med rapporteringsplikt medfører behandling av opplysninger
om betalerens privatliv. Blant annet skal forhandlerne foreta kundekontroll etter hvitvaskingsloven
§ 7, registrere opplysninger om kunden etter § 8 og oppbevare kopier av dokumenter benyttet i forbindelse
med dette, jf. § 22.

Plikten til å kontrollere, registrere og oppbevare slike opplysninger inntrer likevel bare hvis det er
«mistanke om at en transaksjon har tilknytning til utbytte fra en straffbar handling», eller hvis
transaksjonen gjelder 100 000 kroner eller mer, jf. § 6 nr. 3 og nr. 2. En ordning med rapporteringsplikt
medfører dermed en mindre omfattende og samtidig mer målrettet innsamling og behandling
av personopplysninger sammenlignet med et «kontantforbud», som innebærer at det automatisk
lagres opplysninger ved betalinger over den angitte beløpsgrensen.

For å vurdere hvor inngripende det er å begrense adgangen til å betale kontant, må det tas i betraktning
at ikke enhver kontantbetaling er anonym. Etter bokføringsforskriften § 3-1 andre ledd skal
kjøpers navn fremgå av salgsdokumentasjonen når det betales kontant for 40 000 kr eller mer. Opplysningene
skal oppbevares i samsvar med bokføringsloven § 13.

I disse tilfellene vil imidlertid opplysningene om kunden oppbevares hos den enkelte forhandler.
Mulighetene for å behandle og sammenstille opplysningene om betaleren vil derfor være langt mer
begrenset enn ved elektronisk betalingsformidling. Slik flertallet ser det, vil en beløpsgrense for

37 Økokrims Trusselvurdering: Økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet 2015–2016 s. 17.

kontantvederlag derfor være et mer vidtgående inngrep i retten til privatliv, enn det bokføringsregelverket
representerer. Flertallet mener for øvrig at det ikke er et argument for å tillate et mer vidtgående
inngrep i retten til privatliv, at staten allerede har gjort inngrep etter bokføringsforskriften.

Hvor tungtveiende hensynet til betalerens privatliv gjør seg gjeldende, avhenger av hvor beløpsgrensen
settes. Det faktum at forhandlere av gjenstander sjeldent mottar større kontantbetalinger,
kan tilsi at innføring av kontantrestriksjoner vil være et nokså beskjedent inngrep i betalerens privatliv,
så lenge beløpsgrensen settes tilstrekkelig høyt. Men selv med et forslag om å innføre en
høy beløpsgrense, på eksempelvis 40 000 kroner, mener flertallet at hensynet til betalerens privatliv
må tillegges en viss vekt. For erfaring fra land som har innført kontantbegrensninger, viser at når
det først innføres en beløpsgrense, er det en klar tendens at denne grensen etter hvert vil senkes vesentlig,
samt utvides til å gjelde næringsdrivende generelt.

2.6.2.4 Kostnadshensyn

Fra et kostnadsperspektiv vil det være fordelaktig å innføre en beløpsgrense fremfor en ordning
med rapporteringsplikt og tilsyn. Det er flere grunner til dette. For det første er det trolig et stort antall
rapporteringspliktige forhandlere av gjenstander. Det vil være mindre ressurskrevende for myndighetene
å påse at denne gruppen overholder en rettsteknisk enkel beløpsgrense enn å føre tilsyn
med at forhandlerne har tilstrekkelig effektive rapporteringsregimer. For det andre mottar forhandlere
sjeldent større kontantbetalinger, og hvitvaskingsrisikoen er ikke hovedsakelig knyttet opp mot
oppgjørsformen, men snarere mot hvilke type gjenstander som selges. Det kan tilsi at staten ikke
bør prioritere bruk av ressurser til å føre tilsyn med forhandlere på grunnlag av deres kontantomsetning.

På den annen side må kravene til gjennomføringen av tilsyn tilpasses de rapporteringspliktiges art,
størrelse og risikosituasjonen hos den enkelte. Det er viktig at det etableres et tilsynsregime som er
egnet til å skape en opplevd og faktisk oppdagelsesrisiko, noe som i seg selv er disiplinerende. Det
forventes imidlertid ikke at det føres regelmessig tilsyn med alle forhandlere. Derfor er det heller
ikke gitt at kostnadene knyttet til gjennomføring av tilsyn med forhandlere av gjenstander, vil være
betydelige. Flertallet nevner i den forbindelse at det vil være behov for å informere og veilede de
rapporteringspliktige forhandlerne, slik at de er kjent med sine plikter. I en oppstartsfase vil denne
opplærings- og veiledningsfunksjonen være særlig viktig.

For forhandlerne selv vil det være enklere og mindre kostnadskrevende å overholde en beløpsgrense
enn å etterleve hvitvaskingslovens forpliktelser. På den annen side gjennomfører forhandlere
av gjenstander sjelden større kontantransaksjoner. Kostnadene knyttet til kundekontroll, undersøkelse
og rapportering, vil derfor trolig være nokså beskjedne. Plikten til å ha forsvarlige kontrollrutiner
og opplæringssystemer etter § 23 synes i utgangspunktet å være noe mer byrdefull, fordi
denne plikten gjelder uavhengig av konkrete transaksjoner. Omfanget av disse forpliktelsene vil
imidlertid være avpasset den rapporteringspliktiges art, størrelse og risiko for hvitvasking, se NOU
2007: 10 s. 70 og direktivets artikkel 46 nr. 1. I Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) s. 107–108 understrekes
det særskilt at kravet til kontroll- og kommunikasjonsrutiner må tilpasses den spesielle situasjonen
forhandlere av gjenstander er i, og den enkelte forhandlers virksomhet. Utvalgets flertall har derfor
vanskelig for å se at det innebærer uforholdsmessige store kostnader for forhandlere, å oppfylle
hvitvaskingslovens forpliktelser.

Det kan hevdes at en ordning med beløpsgrense er fordelaktig fordi den kan omfatte selgere av tjenester
uten at kostnadene knyttet til myndighetenes kontroll øker betraktelig. Med en slik utvidelse
vil imidlertid kontantforbudet ramme et stort antall transaksjoner. Etter flertallets syn vil restriksjoner
på kontantbruk som også omfatter tjenesteytere, representere et så betydelig inngrep i enkeltpersoners
vern mot lagring av personopplysninger, at det ikke anses proporsjonalt.

2.6.2.5 Andre konsekvenser av å erstatte rapporteringsplikt med kontantrestriksjoner

I NOU 2007: 10 s. 26 uttales det at kontantforbud antagelig vil kunne oppleves mer forpliktende
enn reglene om kundekontroll og rapporteringsplikt. I tillegg antydes det at et kontantforbud vil
kunne hindre konkurransevridning, ved at man unngår at forhandlere som lojalt følger reglene om
rapporteringsplikt taper i konkurransen med konkurrenter som ikke følger regelverket. Dette utvalgets
flertall legger opp til at Skatteetaten skal føre effektivt tilsyn med forhandlere av gjenstander.38 Dermed vil regelverket oppleves mer forpliktende, og risikoen for konkurransevridning reduseres.

Kontanter har for øvrig positive egenskaper utover å ivareta betalerens interesse i å kunne foreta
ikke-sporbare betalinger. Kontantoppgjør kan være både kostnadseffektivt og praktisk hensiktsmessig
for betalingsmottakeren, fordi kontantbetaling sikrer samtidig utveksling av ytelser. Det er
likevel liten grunn til å tro at det vil oppleves som særlig tyngende for næringslivet å innføre begrensninger
i avtalefriheten på dette punktet, siden de fleste pengeforpliktelsene av større omfang
gjøres opp på andre måter enn ved bruk av kontanter. Hensynet til samtidig utveksling av tjenester
kan dessuten langt på vei ivaretas gjennom forholdsvis enkle tiltak, som for eksempel bruk av betalingsterminaler
eller betalingsapplikasjoner på mobiltelefon.

Videre har kontanter en sikkerhetsfunksjon i krisetider og i andre situasjoner der betalingssystemer,
mobilnett, datanett eller strømnett ikke fungerer. Utvalget har ingen klar formening om hvordan en
beløpsgrense for kontantvederlag vil påvirke den kontantbaserte økonomien. Utvalgets flertall mener
imidlertid at dette bør drøftes grundigere enn det utvalget har tid og ressurser til å gjøre.

I en situasjon med negativ innskuddsrente vil for øvrig det å pålegge personer å foreta betaling via
bank, kunne innebære et inngrep i eiendomsretten som er vernet av EMK P1-1.

2.6.2.6 Flertallets konklusjon

Utvalgets flertall mener det ikke bør innføres en beløpsgrense for kontantvederlag, selv om dette
vil kunne være noe mindre kostnadskrevende både for de rapporteringspliktige og for tilsynsmyndighetene.
For flertallet er det avgjørende at en beløpsgrense ikke anses som et effektivt virkemiddel
for å motvirke hvitvasking, dels fordi ØKOKRIM vil miste verdifull informasjon ved at det
ikke sendes rapporter om mistenkelige transaksjoner, dels fordi hvitvaskingen i Norge avtagende
grad skjer ved bruk av kontanter. Flertallet mener tvert imot at det bør vurderes om det er grunn til
å utvide hvitvaskingsloven til å omfatte visse forhandlere, uavhengig av betalingsform. Flertallet
legger også vekt på at en ordning med rapporteringsplikt er et mer målrettet og mindre omfattende
inngrep i betalerens privatliv.

2.6.3 Mindretallsforslag fra Munch Thore, Stokmo og Sigurdsen

Et mindretall bestående av medlemmene Munch Thore, Stokmo og Sigurdsen, mener det ikke bør
innføres en lovbestemt beløpsgrense for kontantvederlag. Dette mindretallet er langt på vei enig i
flertallets begrunnelse. Etter mindretallets syn vil dessuten en slik beløpsgrense innebære et for
omfattende inngrep i friheten for selger og kjøper til å avtale oppgjørsform.

Dette mindretallet foreslår at forhandlere av gjenstander bør gis rett til konsekvent å betinge seg
betaling på annen måte enn med kontanter for beløp over 40 000 kroner. Dermed vil hver enkelt
forhandler ha frihet til å velge om vedkommende skal være omfattet av hvitvaskingslovens regler
eller ikke. Etter nåværende regler kan selger og kjøper avtale oppgjørsmåte når kjøper er næringsdrivende.
En ordning hvor forhandlere kan nekte forbrukere å betale kontant, krever imidlertid endringer
i finansavtaleloven § 38 tredje ledd.

38 Se punkt 4.5.3.

Dette forslaget er hovedsakelig begrunnet i hensynet til forhandlerne. Det fremgår av hvitvaskingsloven
§ 4 andre ledd nr. 7 at loven omfatter forhandlere av gjenstander ved transaksjoner i kontanter
på 40 000 kroner eller mer. Loven gjelder ikke for forhandlere som aldri mottar store kontantbeløp.
Etter dette mindretallets syn vil det imidlertid kunne være vanskelig for den enkelte forhandler
å avgjøre hvorvidt vedkommende er omfattet av hvitvaskingsloven, fordi forbrukere etter finansavtaleloven
§ 38 tredje ledd alltid har rett til å betale kontant hos betalingsmottakeren. Dette innebærer
en uforutsigbarhet og en risiko for at forhandlere bryter hvitvaskingsreglene uten å ville det, og
dermed en risiko for sanksjoner, som vil kunne være mer omfattende enn i dag.

Forpliktelsene etter hvitvaskingsloven medfører dessuten administrative kostnader for forhandlerne,
til tross for at mange av disse sjeldent mottar større kontantbeløp. I tillegg til selve kundekontrollen,
krever hvitvaskingsloven § 23 at rapporteringspliktige skal ha kontrollrutiner og iverksette
opplæringstiltak. Disse pliktene gjelder uavhengig av konkrete transaksjoner. Mange forhandlere
er dessuten mindre bedrifter, med begrensede administrative ressurser, jf. direktivets fortale
punkt 27. Forhandlere som i praksis lar være å gjennomføre kontanttransaksjoner på 40 000 kroner,
bør etter mindretallets syn kunne unntas fra slike plikter. Mindretallet viser til at Kommisjonen forutsatte
en slik mulighet da det fjerde hvitvaskingsdirektivet ble forberedt:

«Such persons will need to make a choice on whether to continue to accept cash above the lowered
€7,500 threshold [som var forslaget fra Kommisjonen] and thus perform customer due diligence
checks, or whether to decline such cash transactions and request settlement by other means of payment.
»39

En slik ordning vil dessuten forenkle tilsynet, ved at det vil medføre færre tilsynsobjekter, alt ettersom
hvor mange forhandlere som velger å benytte seg av ordningen. Etter mindretallets syn er
dette forslaget også i samsvar med prinsippet om et risikobasert hvitvaskingsregime, fordi direktivet
knytter hvitvaskingsrisikoen opp mot store kontanttransaksjoner, se fortalens punkt 6. Denne
risikoen reduseres dersom forhandlere ikke tar imot store kontantbeløp.

Mindretallets forslag forutsetter endringer i forbrukerens rett til å betale med kontanter etter finansavtaleloven
§ 38 tredje ledd. Nærmere bestemt må det tilføyes at retten til å foreta oppgjør med
tvungne betalingsmidler ikke gjelder ved betaling til forhandlere ved kjøp av gjenstander for
40 000 kroner eller mer.

I tillegg til en slik endring av finansavtaleloven § 38, bør det etableres et system som sikrer notoritet
med hensyn til hvilke forhandlere som har valgt ikke å ta i mot større kontantbeløp. Mindretallet
legger til grunn at dette kan gjøres gjennom melding til tilsynsmyndigheten på egnet måte. I tillegg
må det være en sanksjonsmulighet overfor forhandlere som til tross for å ha gitt en slik melding,
likevel mottar kontantvederlag på over 40 000 kroner.

Etter mindretallets syn er ikke Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 til hinder for dette forslaget.
Mindretallet viser til at inngrep som består i en plikt til å betale større transaksjoner på sporbar
måte, ikke nødvendigvis er et større inngrep enn det dagens hvitvaskingsregelverk representerer.
Her er forhandlerne er pålagt å gjennomføre kundekontroll, registrere og lagre opplysninger, samt
rapportere mistenkelige transaksjoner til Økokrim. Mindretallet viser også til at en rekke land har
innført regler som begrenser adgangen til kontant betaling, uten at dette har vært ansett uforenelig
med EMK artikkel 8. I Frankrike og Belgia er det blant annet en langt mer begrenset adgang til
kontant betaling enn det mindretallets forslag legger opp til.

39 Commission Staff Working Document (SWD (2013) 21), punkt VII.2.

2.6.4 Utforming av en eventuell beløpsgrense for kontantvederlag

Verken flertallet, bestående av utvalgsmedlemmene Damslora, Hana, Roaldsøy og Rui, eller mindretallsfraksjonen
bestående av Munch Thore, Sigurdsen eller Stokmo, anbefaler at det innføres en
beløpsgrense for kontantvederlag. Det fremgår imidlertid av mandatet at utvalget skal vurdere
hvordan en eventuell beløpsgrense skal håndheves. Disse utvalgsmedlemmene vil derfor knytte
noen kommentarer til hvordan en eventuell beløpsgrense bør utformes, og hvordan en slik regel bør
håndheves.

En ordning med beløpsgrense for kontantvederlag kan utformes på ulike måter. Beløpsgrensen kan
gjelde kontanttransaksjoner generelt, slik at også betalinger mellom privatpersoner rammes. Alternativt
kan regelens virkeområde avgrenses til situasjoner der næringsdrivende mottar betalinger.
Videre kan beløpsgrensen gjelde alle former for oppgjør av pengeforpliktelser, slik som i Frankrike,
eller avgrenses til bestemte bransjer, slik det danske kontantforbudet opprinnelig var utformet,
da det bare omfattet forhandlere av gjenstander og auksjonsholdere.

I mandatet bes utvalget vurdere om det bør innføres en beløpsgrense som alternativ til rapporteringsplikt.
På bakgrunn av mandatutformingen mener disse medlemmene at en eventuell beløpsgrense
bør rette seg mot forhandlere (næringsdrivende) som mottar kontanter ved salg av gjenstander.
Dette vil dessuten være i samsvar med prinsippet om at inngrep i Grunnloven § 102 og EMK
artikkel 8 bør gjøres minst mulig. Utvalget antar at det vil være nærliggende å sette en slik beløpsgrense
et sted mellom 10 000 kroner og 50 000 kroner.

Hvis lovgiver ønsker å innføre kontantrestriksjoner må det utformes et håndhevings- og sanksjonsregime
som sikrer at reglene overholdes. Et første spørsmål er hvordan regelbrudd skal sanksjoneres.

Dette bør vurderes etter kriminaliseringsprinsippene som ligger til grunn for straffeloven av 2005,
dvs. anbefalingene i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) s. 82 flg., og Sanksjonsutvalgets anbefalinger for
bruk av straff og administrative sanksjoner i NOU 2003: 15 Fra bot til bedring. Her uttales det at
brudd på offentligrettslig reguleringslovgivning bare bør belegges med straff dersom lovbruddet er
tilstrekkelig alvorlig og hvis tilfredsstillende regeletterlevelse ikke kan oppnås ved bruk av administrative
sanksjoner.40

På bakgrunn av disse retningslinjene er det nærliggende å benytte overtredelsesgebyr som sanksjonsform
ved brudd på regler som forbyr større kontantbetalinger. Dette vil også være naturlig sett
i sammenheng de sanksjonsformene direktivet forutsetter at skal gjelde, se artikkel 59 nr. 2(e). I
Frankrike, Belgia og Danmark er for øvrig bøter den vanlige sanksjonsformen ved brudd på tilsvarende
regler, noe som støtter opp om at det ikke er nødvendig å innføre trussel om fengselsstraff.41

Et annet spørsmål er hvilket organ som skal kontrollere at beløpsgrensen håndheves, og ilegge
overtredelsesgebyr. Her utpeker Skatteetaten seg om aktuell kontroll- og sanksjonsmyndighet,
blant annet fordi etaten har kontakt med forhandlere av gjenstander i forbindelse med bokettersyn.
Disse utvalgsmedlemmene bemerker for øvrig at håndheving av en beløpsgrense vil kunne være
noe utfordrende, ettersom det er grunn til å anta at forhandlere som bevisst overtrer beløpsgrensen,
vil forsøke å skjule at vedkommende har mottatt store kontantbeløp.

40 Se Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) s. 93.
41 I Danmark vil riktignok særlige grove eller omfattende overtredelser av kontantforbudet kunne streffes med inntil
seks måneders fengsel, jf. hvidvaskningsloven § 37 andre ledd.

2.6.5 Mindretallsforslag fra Holberg, Lund og Utne

Et mindretall bestående av utvalgsmedlemmene Holberg, Lund og Utne, går inn for å innføre en
beløpsmessig grense på adgangen for forhandlere av gjenstander til å motta kontanter. Grensen bør
settes til 40 000 kroner, som er dagens innslagspunkt for når forhandlere av gjenstander underlegges
rapporteringsplikt etter hvitvaskingsregelverket. Et slikt generelt forbud, bør suppleres med en
rapporteringsplikt for nærmere angitte forhandlere av gjenstander, uavhengig av betalingsform.

Holberg, Lund og Utne mener at et slikt forbud mot å motta kontantvederlag på over 40 000 kroner
kan forsvares ut fra en vurdering av tiltakets egnethet, herunder om det finnes mindre inngripende
tiltak, og en avveining av de interesser som taler for og mot å innføre slike kontantrestriksjoner.

Disse utvalgsmedlemmene mener et viktig utgangspunkt for vurderingen er at muligheten til å
gjennomføre sporløse transaksjoner ved kjøp av gjenstander over en viss verdi, uansett er begrenset.
Det vises i denne forbindelse til at hvitvaskingsloven pålegger forhandlere av gjenstander å
gjennomføre kundekontroll og lagre opplysningene om dette, ved kontantbetalinger på 40 000 kroner
eller mer, hvis det er mistanke om at transaksjonen har sammenheng med en straffbar handling,
jf. hvitvaskingsloven § 6 nr. 4 jf. § 7, § 8 og § 22. Når minst 40 000 kroner av et transaksjonsbeløp
på 100 000 kroner eller mer gjøres opp i kontanter, gjelder forpliktelsene uavhengig av om forhandleren
mistenker at transaksjonen har sammenheng med et straffbart forhold, jf. § 6 nr. 2. Videre
inneholder bokføringsregelverkets bestemmelser om salgsdokumentasjon krav om at kjøpers
navn og adresse skal fremgå av salgsdokumentasjonen i alle tilfeller ved kontantbetaling på 40 000
kroner eller mer. I tillegg forekommer det sjelden at kjøp over 40 000 kroner gjøres opp i kontanter,
og få personer vil antagelig berøres av en beløpsmessig begrensning på adgangen til å motta
kontantvederlag. Samlet sett innebærer dette at «kontantforbud» som angitt, vil være et inngrep av
begrenset karakter. På grunn av det lave antallet transaksjoner som vil rammes, er også inngrepet i
avtalefriheten begrenset.

Vedrørende egnetheten av tiltaket, vises det til at formålet bak EU-regelverket er å fange opp en
internasjonalt anerkjent risiko for hvitvasking ved kontantkjøp.42 Et forbud mot å motta kontantbeløp
over en viss terskelverdi, vil altså være innrettet mot den risikoen som internasjonalt er søkt
fanget opp av rapporteringsplikten.

Et kontantvederlagsforbud som settes lik terskelverdien for rapporteringsplikt, vil isolert sett innebære
at ØKOKRIM ikke lenger vil motta finansiell etterretningsinformasjon knyttet til kontanttransaksjoner
over terskelverdien. Opplysninger fra ØKOKRIM tilsier imidlertid at hvitvasking i
Norge i mange sammenhenger foregår med andre metoder enn gjennom kontantkjøp, og at risikoen
for hvitvasking ved handel i gjenstander snarere er knyttet til de gjenstander som selges, enn til
selve oppgjørsformen. Samtidig gjennomføres det få kontanttransaksjoner over 40 000 kroner.

Verdien av den finansielle etterretningsinformasjonen, som kan knyttes direkte opp til at et kjøp
gjøres opp i kontanter, antas av disse utvalgsmedlemmene å være begrenset. Et forbud mot å motta
kontantvederlag på 40 000 kroner eller mer, fremstår derfor som et minst like egnet virkemiddel for
å bekjempe hvitvasking, som det å legge til rette for at hvitvaskingshandlinger kan avdekkes gjennom
analyse av finansiell etterretningsinformasjon knyttet til kontanttransaksjoner over terskelverdien.

For tilstrekkelig å fange opp risikoen for hvitvasking ved kjøp av dyre gjenstander, bør imidlertid
en kontantvederlagsbegrensning suppleres med en rapporteringsplikt som knytter seg til nærmere
angitte grupper av forhandlere av gjenstander uavhengig av hvordan transaksjonene gjennomføres.

42 Se punkt 8 i direktivets fortale. I FATF anbefaling 22 bokstav c er hvitvaskingsrisikoen avgrenset til kontant kjøp av
«precious metals» and «precious stones».

Hvilke forhandlere som bør underlegges en slik rapporteringsplikt, bør avgjøres på bakgrunn av en
vurdering av den konkrete hvitvaskingsrisikoen knyttet til den aktuelle bransjen. Det vises i denne
forbindelse til at flere land har kombinert et generelt kontantforbud med rapporteringsplikt for nærmere
angitte forhandlere av gjenstander basert på en vurdering av risiko, blant annet Belgia, Frankrike
og Spania.

Ved vurderingen av om et forbud mot å motta kontantvederlag på 40 000 kroner eller mer bør innføres
eller ikke, bør det ses hen til at et kontantforbud vil være lettere både å forstå og å etterleve
enn hvitvaskingsregelverkets forpliktelser. Samtidig er det nærliggende å legge til grunn at kostnadene
ved å etterleve et kontantforbud, vil være mindre enn kostnadene knyttet til å etterleve hvitvaskingsregelverket,
som også oppstiller krav om rutiner, opplæring mv. Det bør også tas i betraktning
at et generelt forbud mot kontantvederlag som foreslått, vil innebære at den potensielle kretsen
av enheter som det må føres hvitvaskingstilsyn med, begrenses. Dette vil legge til rette for et mer
målrettet hvitvaskingstilsyn, samsvare med FATFs anbefalinger om å tilpasse anti-hvitvaskingstiltak
og ressursinnsatsen til den konkrete risikoen for hvitvasking og terrorfinansiering, og samtidig
medføre at de økonomiske kostnadene for tilsynsmyndigheten kan begrenses.

Et generelt forbud mot å motta kontantvederlag på 40 000 kroner eller mer, bør etter disse utvalgsmedlemmenes
syn fastsettes ved å innta en ny bestemmelse i hvitvaskingsloven. Det vil samtidig
være nødvendig å endre finansavtaleloven § 38 tredje ledd, slik at forbrukerens rett til å foreta oppgjør
med tvungne betalingsmidler ikke gjelder ved betaling av gjenstander for 40 000 kroner eller
mer.

I tillegg vil det måtte gjøres enkelte regeltekniske tilpasninger i hvitvaskingsloven som følge av at
forhandlere av gjenstander ikke lenger kan motta kontantvederlag over den foreslåtte grensen, og
derfor ikke lenger er rapporteringspliktige etter gjeldende regelverk. Departementet har i hvitvaskingsloven
§ 4 femte ledd adgang til i forskrift å la enkelte eller flere av bestemmelsene i loven få
anvendelse for forhandlere av gjenstander ved transaksjoner over bestemte beløpsgrenser ved bruk
av nærmere angitte betalingsmidler. Departementet har i samme bestemmelse hjemmel til i forskrift
å gjøre unntak fra enkelte eller flere av bestemmelsene i loven for visse rapporteringspliktige.
Dette hjemmelsgrunnlaget vil antagelig måtte justeres om departementet på forskriftsnivå skal
kunne innføre en mer målrettet rapporteringsplikt for nærmere angitte grupper av forhandlere av
gjenstander, som vil gjelde uavhengig av transaksjonsform. Et annet alternativ er å fastsette at loven
i utgangspunktet gjelder tilbydere av alle forhandlere av gjenstander, samtidig som det lovfestes
en adgang til å gjøre unntak ved forskrift. Når det gjelder oppfølgingen og kontrollen med at et
kontantforbud overholdes, mener utvalgsmedlemmene Holberg, Lund og Utne, at det er naturlig at
samme myndighet som utpekes som tilsynsmyndighet for nærmere bestemte grupper av forhandlere
av gjenstander, også følger opp at kontantforbudet overholdes.

Etter utvalgsmedlemmet Utnes vurdering, bør for øvrig vurderingen av hvem som fører tilsyn med
forhandlere av gjenstander og tilbydere av virksomhetstjenester vurderes nærmere i lys av et eventuelt
kontantforbud, og de samlede krav til ressursbruken på området.

Nyhet om hvitvaskingslovutvalgets første delrapport.

Medlemmer i hvitvaskingslovutvalg.

Mandat hvitvaskingslovutvalg.

Pressemelding fra Hvitvaskingslovutvalget.

Se NOU 2015: 12 - Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering - Første delutredning i PDF.