NOU 2017: 5 En påtalemyndighet for fremtiden — Påtaleanalysen

Påtaleanalyseutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 4. mars 2016. Utvalgets oppdrag har vært å gjennomføre en analyse som kan danne grunnlag for en videreutvikling og kvalitetsreform i påtalemyndigheten. Perspektivet har vært fremtidsrettet. Styringen av påtalemyndigheten bør utvikles. Riksadvokaten har den overordnede ledelse av etaten, og utvalget foreslår at Riksadvokatembetet styrkes. Statsadvokatene skal utøve en aktiv fagledelse overfor politiet, og utvalget anbefaler en dreining i retning av mer fagledelse på bekostning av enkeltsaksbehandling da dette vil høyne kvaliteten i straffesaksbehandlingen.

En forsterket fagledelse, med større fagmiljøer og tettere oppfølging av politiet, taler også for at antallet embeter må reduseres. For påtalemyndigheten i politiet er det viktig at rollen som påtalejurist understøttes. Særlig er det behov for en klargjøring av påtalejuristenes rolle som etterforskingsleder. I tillegg fremhever utvalget viktigheten av en systematisk og strategisk kompetansebygging i hele påtalemyndigheten. Utvalget er kritisk til at ingen har tatt et overordnet ansvar for den samlede opplæringen, som i liten grad er tilpasset påtalemyndighetens særskilte behov. Ansvaret for kompetanseutvikling foreslås lagt til riksadvokaten.

Dokumentet i PDF-format (5,4 MB)

Utdrag:

6.1.3 Politiets omverdenanalyse 2015

[...]

Teknologisk utvikling – I dag griper den teknologiske
utviklingen inn i en stadig større del av
folks hverdag. Internett bidrar til å gjøre kriminaliteten
mer grenseoverskridende. Utviklingen stiller
nye krav til politiets oppgaveløsning, både i
form av mer spisset kompetanse og nye IKT-verktøy.

[...]

Politisk utvikling – I store deler av Midtøsten
har konflikt og uro destabilisert allerede skjøre
statsdanninger. Globaliseringen knytter verden
tettere sammen, og for Norge og norske interesser
kan utvikling og hendelser langt unna raskt få
alvorlige konsekvenser. Internett benyttes for å
spre ekstreme synspunkter. Korrigert for folketallet
er andelen norske fremmedkrigere blant de
høyeste i Europa.

[...]

6.4 IKT

6.4.1 Omstillingstrykk

Den digitale revolusjonen har gjort sitt inntog
også på påtalemyndighetens område. Verd å
merke seg er at riksadvokaten i sine siste stillingsutlysninger
for statsadvokatene legger vekt på
«gode IKT-kunnskaper». Det er også satt i gang
lokale IKT-tiltak, som for eksempel digitale aktorater
og papirløse fengslingsmøter. Forhold hos
nøkkelinteressentene gir en indikasjon på hvilke
IKT-utfordringer og forventninger som fremover
vil bli rettet mot påtalemyndigheten. Politisk ledelse,
domstolene og advokatene er sentrale pådrivere
for en digital straffegjennomføring.

I statsbudsjettet for 2017 har Domstoladministrasjonen
fått tilslutning til sin digitaliseringsstrategi,
som går ut på at man innen seks år skal ha digitale,
sømløse og papirløse rettsprosesser i Høyesterett,
de seks lagmannsrettene og de tolv største
tingrettene. I Høyesteretts årsmelding 2016 vises
det til at «[d]et har skjedd en liten revolusjon i
Høyesterett. I rettssakene er kilovis med papirdokumenter
i ferd med å bli erstattet av nettbrett».
Digitaliseringen i Høyesterett er ett av flere digitaliseringsprosjekt
som nå skjer i domstolene. En
slik satsing vil også stille krav og forventninger til
at påtalemyndigheten i politiet og den høyere påtalemyndighet
kan produsere, levere og presentere
digitale aktorater og fengslinger.

I utkastet til ny straffeprosesslov fremheves
behovet for å ta i bruk digitale løsninger både ved
samhandling med andre aktører i strafferettspleien
og ved digital presentasjon av bevis i
retten:20

«Betydningen av digitale løsninger i dagens
samfunn kan knapt overdrives. Om ikke lenge
vil fraværet av generelle IKT-løsninger i straffesaksbehandlingen
fremstå som uforståelig
for mange, og særlig for yngre personer som
har vokst opp med omfattende bruk av digital
teknologi. Om det ikke foretas en opprustning,
vil det kunne bre seg en oppfatning om at strafferettspleien
er tungrodd og i utakt med øvrig
samfunnsutvikling, noe som igjen vil kunne
virke negativt inn på tilliten til systemet. Dette gjelder for de generelle saksbehandlingssystemene
så vel som for kommunikasjon mellom
aktørene og midler til bruk under etterforsking
og rettergang. Kort sagt: Tiden er moden for
en IKT-opprustning innenfor straffesaksfeltet.»

6.4.2 IKT-utfordringer for påtalemyndigheten

Det er i dag godt dokumentert at politiet og påtalemyndigheten
har behov for en kraftig modernisering
av hele IKT-området. I Prop. 61 LS (2014–
2015) s. 35 slås det fast at det ikke er mulig å utvikle
norsk politi til en effektiv leverandør av gode
polititjenester uten å styrke forutsetningene for å
ta i bruk moderne teknologi. Svakhetene knytter
seg til ulike deler av IKT-området, herunder manglende
applikasjonsstøtte til etterforsking og påtalearbeid,
manglende løsning for digital samhandling
i justissektoren, generell mangel på utstyr
samt en eldre infrastruktur. I tillegg utnytter ikke
politiet de teknologimulighetene som eksisterer i
markedet på en god nok måte.

Etter at MERVERDI-programmet21, som
skulle sikre et IKT-løft innen straffesaksbehandlingen,
ble nedlagt i 2015, er oppgavene som
skulle løses tilbakeført til Politidirektoratet. Strategien
er nå blant annet å gjennomføre flere mindre
prosjekt som kan gi raskere resultat for virksomheten
og etterforskingsområdet. Digitalisering
og utvikling av IT-støtte utgjør av samme
grunn et av hovedområdene i handlingsplanen for
etterforskingsløftet.

Informasjonsmengden i straffesaker øker dramatisk,
hvorav størsteparten er digital. Samtidig
blir kriminaliteten stadig mer kompleks og profesjonell.
Det er derfor behov for å anskaffe verktøy
og etablere ordninger som gjør det mulig å håndtere
store informasjonsmengder på en systematisk
måte. Å legge til rette for digitale arbeidsmetoder
som er egnet for påtalemyndighetens behov,
er avgjørende for at bevis kan presenteres med
høy kvalitet, og at straffesaksavviklingen skal
være effektiv.

IKT-utfordringene for både påtalemyndigheten
i politiet og Den høyere påtalemyndighet synes
særlig å være relatert til to hovedområder:
– kompetanse/kunnskap til å forstå og håndtere
IKT-kriminalitet

20 NOU 2016: 24 side 153.
21 MERVERDI-programmet var politiets storsatsing på et nytt
straffesakssystem og nye arbeidsprosesser, bygget på en
fremtidsrettet teknologi. Programmet ble stanset i 2015,
fire år etter oppstart.

– kompetanse/kunnskap/utstyr til å bruke digitale
arbeidsmetoder ved saksbehandlingen og
formidling/presentasjon av bevis i retten

6.4.3 Digitale arbeidsmetoder

Flere aktører i påtalemyndigheten og ved statsadvokatembetene
har de senere årene gjennomført
digitale hovedforhandlinger. I tillegg gjennomføres
nå de aller fleste fengslingssaker i Oslo tingrett
digitalt. Erfaringene og tilbakemeldingene fra
aktørene har gjennomomgående vært gode. En
kost–nytteanalyse av digitale aktorater og fengslinger
foretatt av Politidirektoratet viser store
verdsatte gevinster knyttet til
– spart tid i forberedelse
– reduserte kostnader til kopieringsmateriell
– reduserte fraktkostnader
– spart tid ved hoved- og ankeforhandling

I tillegg kommer økt kvalitet i rettsprosessen, miljøhensyn
og besparelser for domstolen og advokater.

Konkrete tilbakemeldinger i evalueringen av
pilotprosjektet Digitale aktorater, viser at et stort
flertall av påtalejuristene ønsker å ta i bruk digital
arbeidsform22. Dette forutsetter imidlertid at juristene
har
– nødvending IKT-utstyr
– nødvendig applikasjonsstøtte (programvare)
– tilstrekkelig opplæring

Virkeligheten og hverdagen for påtalejuristene
preges av at politidistriktene ikke har tilstrekkelig
ressurser til å investere i en digital utstyrspakke
og nødvendig opplæring. Tilsvarende gjelder for
statsadvokatene.

Som leverandør av IKT-tjenester til etaten har
Politidirektoratet påbegynt jobben med å forbedre
de tekniske løsningene som gjør det mulig å forberede,
overlevere og presentere straffesaksdokumenter
digitalt i fengslingsmøter og ved hovedog
ankeforhandlinger. Riksadvokaten har gitt sin
tilslutning til digitalisering av straffesakene, hvilket
gir den nødvendige faglige forankring. I referatet
fra riksadvokatens embetsledermøte i mars
2016 uttrykkes en forventning om at digital iretteføring
benyttes i høyere grad.

22 Pilotprosjektet med utprøving av digitale aktorater ble gjennomført
i tidsrommet januar – juni 2015. Sluttrapporten er
datert 30. juni 2015.

7.14 Oslo statsadvokatembeter om
endringer i arbeidsoppgaver

[...]

Større bevistilbud

I en digital hverdag sikres flere bevis enn tidligere
(telefoner, datamaskiner, overvåkingsfilmer,
ulike sosiale medier som snapchat, facebook,
kik osv). Vitner filmer eller tar opp hendelser.
I tillegg kreves en betydelig innsats fra
statsadvokatenes side når det gjelder presentasjon
av elektroniske spor for retten.

Informasjon fra Datakrimenheten (DKE)
ved Oslo politidistrikt underbygger at bevistilbudet
omkring digitale spor har økt drastisk.

‘I 1995 hadde 39 % av befolkningen tilgang
til en hjemme-PC, prisen for 1GB med data var
kr 9596 og under 13 % av befolkningen hadde tilgang
til Internett. (…) 20 år senere er situasjonen
en helt annen. (…) Den massive økningen i
antall digitale enheter, mengden lagret data pr enhet og omfattende bruk av Internett, stiller politiet
ovenfor helt nye utfordringer. (…) Mengden
data øker eksponentielt hos oss på lik linje med
resten av samfunnet (Moores lov). Skytjenester
med ubegrenset lagring gjør at folk ikke tar seg
bryet med å slette data, noe som gjør at mengden
av data som er irrelevant øker. (…)

En ting er antallet fysiske datalagringsenheter
og det man kan sikre fra internett, men det er
også den store mengden av informasjon som finnes/
kan finnes som gjør at sakene blir mer og
mer omfattende. En del av det kompliserte bildet
er å sikre antall sporkilder vi vet om og finner, en
annen del er å navigere seg frem til den informasjonen
som er relevant og viktig for saken på riktig
tidspunkt i etterforskningen. Antall beslag er
ikke er avgjørende for hvor omfattende saken er
– det er(/kan være) en del av det, men det er
mengden av data og dets kompliserte form som
utgjør kompleksiteten.’

Lyd- og bildeopptak av politiavhør

Riksadvokaten har i rundskriv 2/2016 gitt et
generelt pålegg om bruk av lyd- og bildeopptak
i politiavhør. Dette er viktig ut fra et bevissikringssynspunkt.
Vi er samtidig noe bekymret
for at den enkelte aktor ser seg nødt til å se/
høre gjennom de fleste (alle) avhørene i forberedelsen
til hovedforhandlingen.

Bevisspiral og mer arbeid i forbindelse med den
enkelte sak

Flere erfarer at sakene blir stadig ‘bredere’ bevisført,
også fra påtalemyndighetens side. Det
er selvsagt vanskelig å vite på forhånd akkurat
hvor mye bevis som trengs, men det synes som
om enkelte tar i ‘for sikkerhets skyld’. Eksempelvis
karaktervitner. [...]

8.7 Påtalemyndigheten i politiet –
oppsummering

[...]

Påtaleanalyseutvalget er enig med Straffeprosessutvalget
i at tiden er moden for en IKT-opprustning
innenfor straffesaksfeltet. Påtalemyndigheten
ligger på ingen måte i front. Enkelte lyspunkter
finnes, eksempelvis ved at man i større
grad tar i bruk digitale aktorater.

[...]

12.4.4 En utvidet fagledelse

[...]

Utvalget har i dialogen med respondentene
diskutert om det tradisjonelle tilsyns- og inspeksjonsarbeidet
bør suppleres med annet viktig
utviklingsarbeid. Som eksempler på slikt «annet utviklingsarbeid» er det vist til det pågående arbeidet
med digitale aktorater19 og arbeidet med en
handlingsplan for løft av etterforskingsfeltet. Slike
typer arbeider, som fordrer aktiv deltakelse over
tid i ulike fora, avviker noe fra den tradisjonelle
måten fagledelsen har vært drevet på.

19 I tillegg til å være et IKT-prosjekt er dette også en
utprøving av en ny arbeidsform for ansatte i politi og påtalemyndighet.

[...]

13.10 Bedre IKT-verktøy og brukeropplæring

I en hverdag hvor stadig mer av arbeidet gjøres
elektronisk, og hvor målet er at påtalemyndigheten
i fremtiden i større utstrekning skal gjennomføre
rettsforhandlingene elektronisk ved digitale
aktorat og fengslinger, er det en grunnleggende
forutsetning at datasystemene er gode og brukervennlige.
Virkeligheten er dessverre et eldre og
delvis utdatert dataverktøy. Viktige funksjoner
som søking i dokumenter, kobling opp mot andre
system og elektronisk oversendelse lar seg i begrenset
grad utføre.

BL12 har vært gjenstand for mye frustrasjon
fra brukernes side, blant annet fordi løsningen er
lite intuitiv og har lav leser- og brukervennlighet.
Etter at Politidirektoratets storsatsing på å lage et
nytt saksbehandlingssystem, Merverdiprogrammet,
ble lagt ned i 2015, er en videreutvikling av
BL helt avgjørende. Denne utviklingen må hensynta
påtalemyndighetens behov.

Påtalemyndigheten benytter også andre IKT-verktøy
og systemer, som Indicia, Stifinner, SSP
mfl. Også her er det viktig å ivareta påtalemyndighetens
brukerbehov. Tilgjengelighet og tilgang er
en avgjørende forutsetning for at påtalejuristene
og statsadvokatene skal kunne utøve sin rolle som
rettssikkerhetsgarantist. Dette gjelder både ordinære
straffesaksdokumenter, men også lydavhør,
video- og billedmateriale, informasjon fra Indicia
osv.

Per dags dato finnes ingen sikker og god løsning
for tilgjengeliggjøring (oversendelse/mottak)
av digitale straffesaksdokumenter til domstolen
og forsvarer/bistandsadvokater. Stifinner, som
er den tekniske løsningen for oversendelse av påtegninger/
begjæringer mellom påtalemyndigheten
i politiet og tingrettene, kan eksempelvis ikke
håndtere større dokumentmengder og lyd- og bildefiler,
og er ikke tilgjengelig for den høyere påtalemyndighet,
særorganer, PU, Spesialenheten,
lagmannsrettene og Høyesterett.

PIT13 leverer etter bestilling fra Politidirektoratet
IKT-tjenester til etaten, herunder Den høyere
påtalemyndighet. Leveransene har stor påvirkning
på spørsmål som effektivitet, kvalitet og kostnader.
Problemstillingen har også en side til om
påtalemyndigheten utad evner å fremstå som en
fremtidsrettet og moderne etat.

Et eksempel på et IKT-prosjekt som dreier seg
om påtalemyndighetens arbeidsfelt, er Digitale
aktorater og fengslinger – et prosjekt opprettet av
Politidirektoratet med en prosjektleder fra Oslo
statsadvokatembeter. Prosjektet viderefører en
modell eller et konsept som allerede er tatt i bruk
av Økokrim og i store straffesaker, med vekt på
utvikling av bedre funksjoner i BL og en distribusjonsløsning
av straffesaksdokumenter via Altinn.
Løsningene skal kunne brukes i de aller fleste
straffesaker uavhengig av type sak og størrelse.
Evalueringen av forsøksprosjektet fra 2014/2015
viser en stor nytte- og effektiviseringsverdi i å digitalisere
straffesaksarbeidet. Tilbakemeldingene
fra deltakerne, som stort sett var påtalejurister,
var at 80 prosent foretrakk den digitale arbeidsformen
fremfor «papiraktorat». Begrunnelsene var at
dette er enklere, raskere, gir mer orden, oversikt
og bedre kvalitet på bevisføringen. I sin dialog
med respondentene opplever også utvalget at spesielt
politijuristene er motiverte og ser frem til en
mer moderne arbeidsform. Som en spin-off av
prosjektet startet Grønland politistasjon og Oslo
tingrett i samme periode med digitale fengslinger,
som fra den profesjonelle brukersiden blir ansett
som en stor suksess. Høyere påtalemyndighets involvering
i prosjektet gir den nødvendige forankring
til riksadvokaten.

Politidirektøren var i samtaler med utvalget tydelig
på at den teknologiske understøttelsen i
form av gode elektroniske verktøy og system har [forts. s. 206]

12 Basisløsninger – politiets- og påtalemyndighetens elektroniske
saksbehandlingsverktøy.

13 Politiets IKT-tjenester.

Side 206:

stor betydning for effektiviteten i straffesaksarbeidet.

Påtaleanalyseutvalget er enig med Politidirektøren.
Fremtiden krever at den teknologiske understøttelsen
er god, og at de enkelte systemene
kan samkjøres. IKT-satsingen i politiet er kostnadskrevende
og komplisert. Samtidig er en utvikling
på dette området helt avgjørende for å
sikre en god og effektiv straffesaksbehandling, og
må prioriteres. Utviklingen vil uansett tvinge seg
frem. For utvalget er det viktig å understreke at
innretningen på prosessene og valg av løsninger
må skje i tråd med påtalemyndighetens behov. Påtalemyndigheten,
inkludert Den høyere påtalemyndighet,
bør i større grad enn i dag være en bestiller
og premissleverandør av IKT-støtte. Utviklingen
må ses i sammenheng med den foreslåtte
styrkingen av Riksadvokatembetet.

Endelig ser utvalget et klart behov for å øke
påtalemyndighetens IKT-forståelse og kompetanse.
Vekt på gode IKT-egenskaper og tilrettelagt
IKT-opplæring bør inngå som en naturlig del av
den kontinuerlige kompetanseutviklingen.

[...]

15.2 Forslag til tiltak

[...]

Tiltak 16 – Bedre IKT-verktøy og brukeropplæring

I en fremtid hvor en stadig større del av straffesaksbehandlingen
forutsettes å skje elektronisk,
er det avgjørende at datasystemene er gode og
brukervennlige. Virkeligheten er et eldre og delvis
utdatert dataverktøy.

For utvalget er det viktig å understreke at valg
av løsninger må skje i tråd med påtalemyndighetens
behov, noe som igjen bør ses i sammenheng
med den foreslåtte styrkingen av Riksadvokatembetet.
Utvalget ser et klart behov for å øke påtalemyndighetens
IKT-forståelse og kompetanse.

Utvalget viser til handlingsplanen for løft av etterforskingsfeltet,
hvor en IKT-satsing er omtalt.
Med den presisering at det må tas hensyn til påtalemyndighetens
særskilte behov, gir utvalget IKTdelen
av planen sin støtte. Se punkt 13.10.

Tiltak 17 – Kontrolletatene – utvidet bruk av forenklet
forelegg, overføring til forvaltningen for vurdering av
administrativ sanksjon, avkriminalisering

En utvikling som vil kunne lette påtalemyndighetens
arbeid, er å utvide rammene for kontrolletater
til å avgjøre saker ved forenklet forelegg. Påtaleanalyseutvalget
mener en slik utvikling er positiv.
Her frigjøres kapasitet hos politiet og påtalemyndigheten, samtidig som ordningen rent prinsipielt
ikke bryter med dagens prosessordning.

Det bør gis et vidt rom for å benytte den vedtatte
hjemmelen i straffeprosessloven § 71c til å
henlegge straffesaker med overføring til forvaltningen
for vurdering av administrativ sanksjon.
Hensynet til å redusere påtalemyndighetens oppgaveportefølje
bør tillegges atskillig vekt.

Det bør også vurderes avkriminalisering av
mindre overtredelser og av saksområder som er
perifere i kriminalitetsbekjempelsen. Se punkt
14.1.

[...]

Tiltak 21 – Økt satsing på tilståelsesdommer
At straffesaker avgjøres ved tilståelsesdom og
ikke i hovedforhandling, innebærer klare ressursmessige
besparelser, og en raskere og mer effektiv
iretteføring av sakene. Det er store og til dels
uforklarlige ulikheter mellom politidistriktene i
andelen saker som avgjøres på denne måten.
Å få avgjort flere saker som tilståelsessaker
bør prioriteres sterkere enn i dag, både i den løpende
ledelsen av politidistriktene og gjennom
statsadvokatenes fagledelse.
Tematikken rundt tilståelsesdommer er omhandlet
i punkt 8.3.2.

Relatert

Se også saken på regjeringen.no.