NOU 2017: 4 Delingsøkonomien – muligheter og utfordringer

Dokumentet i PDF format (2,6 MB)

Utdrag:

Kapittel 1
Sammendrag og anbefalinger

1.1 Innledning

Delingsøkonomien er et resultat av nye forretningsmodeller
som er gjort mulig med den raske
utviklingen av digital teknologi. Aktivitetene i delingsøkonomien
vil potensielt kunne bidra til effektiv
ressursbruk gjennom økt konkurranse og
innovasjon. Innovasjon kan skje gjennom utvikling
av ny teknologi, nye produkter og tjenester,
nye forretningsmodeller og noen ganger ved at
markedene forsynes fra helt nye kilder. Noen ganger
vil markedene gjennomgå en fullstendig omveltning
gjennom nyskaping som gjør at eksisterende
forretningsmodeller blir utdaterte – ofte
omtalt som disruptiv innovasjon.

I løpet av de siste årene har denne typen disruptiv
innovasjon blant annet skjedd gjennom digitale
delingsplattformer. I markedene for persontransport
og overnatting har plattformer som for
eksempel Uber, Haxi og Airbnb introdusert helt
nye forretningsmodeller. Disse modellene er basert
på at markedene forsynes av husholdningenes
ledige kapasitet av transportmidler og boliger
i stedet for den tradisjonelle modellen med profesjonelle
aktører og dedikert kapital. Utviklingen
er muliggjort av høy adapsjon av internett, avansert
mobiltelefonteknologi og brukervennlige applikasjoner,
og har et betydelig potensial til å endre
måten markedene forsynes på i framtiden.
Denne typen delingsplattformer har skapt betydelige
fordeler og muligheter både for forbrukere
og tilbydere, samtidig som de også utfordrer tradisjonell
næringsvirksomhet i mange markeder.

Den samme IT-teknologien som har muliggjort
endringer i produkt- og tjenestemarkedene, har
også et potensial til å endre funksjonsmåten til og
organisering av arbeidsmarkedene. Teknologidrevet
reduksjon i transaksjonskostnader og kostnader
knyttet til informasjonsinnhenting kan gjøre at
bedrifter i mindre grad benytter arbeidskraft som
er fast ansatt, og i stedet benytter markedene som
delingsøkonomiselskaper tilbyr for formidling av
ulike typer arbeidskraft. Dette kan skape nye sysselsettingsmuligheter
for personer med dårlig tilknytning til arbeidsmarkedet, men kan også potensielt
skape utfordringer knyttet til undersysselsetting,
lav lønn og svakere rettigheter for de som utfører
tjenestene.

1.2 Muligheter og utfordringer ved
delingsøkonomien

Utvalgets avveininger

Utvalget mener at delingsøkonomien representerer
positive muligheter for norsk økonomi. Delingsøkonomiselskaper
kan via plattformene bidra
til mer effektiv utnyttelse av eksisterende ressurser,
og frigir dermed ressurser til andre samfunnsformål.
Når gjenstander og eiendom blir benyttet
en større andel av tiden, kan det samlet sett føre
til lavere produksjon. Dette kan virke positivt på
miljøet. Delingsøkonomien vil også bidra til effektiv
ressursbruk gjennom økt konkurranse i markedene
og potensielt lavere priser, bedre produktog
tjenesteutvalg og innovasjon.

Delingsøkonomien representerer også noen
utfordringer. Delingsøkonomien legger gjennom
bruk av digitale løsninger til rette for at omsetning
direkte mellom privatpersoner blir mer omfattende
enn man tidligere har sett for seg. Regelverk
på forskjellige områder er i liten grad tilpasset
dette. Forbrukervernreglene er for eksempel
utformet med tanke på at profesjonelle bedrifter
selger til forbrukere som har liten forhandlingsstyrke.
Skattereglene er i stor grad basert på at
skattyterne driver økonomiske aktiviteter kontinuerlig
og over en lengre periode. Deler av delingsøkonomien
fører til økt omfang av småinntekter
fra ulike kilder og korte engasjementer, noe
som kan føre til et behov for å endre skattereglene.
Reguleringer i arbeidslivet tar i stor grad
utgangspunkt i bedrifter med ansatte. Dagens forretningsmodeller
blant delingsøkonomiselskapene
tar utgangspunkt i at tjenestetilbyderne som
benytter deres applikasjoner, er selvstendige oppdragstakere.
Dette fører til at delingsøkonomien
slik den framstår i dag, legger til rette for vekst i økonomisk aktivitet som foregår utenfor tradisjonelle
bedrifter. Institusjonelle forhold i arbeidslivet
som ivaretas av bedrifter, kan derfor endres
dersom denne delen av delingsøkonomien blir betydelig.

Når transaksjoner mellom privatpersoner faller
utenfor eksisterende regelverk, eller det er
uklart hvordan slik omsetning skal behandles etter
regelverket, kan det oppstå vanskelige grensedragninger.
Hensynet til konkurransen mot tradisjonelle
aktører, som må etterleve gjeldende reguleringer
på flere ulike områder, blir dermed et aktuelt
tema. Vurdering av forholdet mellom reguleringer,
krav og standarder for henholdsvis
privatpersoner og virksomheter har derfor vært
sentralt i utvalgets arbeid.

Hensynene utvalget har blitt bedt om å vurdere,
kan delvis stå i motsetning til hverandre og
må derfor avveies. Dette gjelder blant annet hensynet
til konkurransenøytrale reguleringer og
hensynet til ikke å pålegge små aktører uforholdsmessig
store reguleringsbyrder.

Persontransport og andre delingstjenester via
digitale plattformer er et relativt nytt fenomen, og
har så langt kun beskjeden utbredelse i Norge. Utvalget
mener derfor at det kan være fornuftig å se
hvordan delingsøkonomien utvikler seg før det
gjennomføres større tiltak for å styre utviklingen.
Utviklingen av teknologi og forretningsmodeller
skjer raskt, og raskere enn endringene fanges
opp i politikk og regelverk. Utvalget mener derfor
at reguleringer bør være nøytrale overfor teknologier
og selskapsformer.

Siden delingsøkonomien er relativt ny, er det
betydelig usikkerhet knyttet til hvilke reguleringer
som gjelder og hvordan reglene skal forstås.
Utvalget ser derfor et behov for bedre informasjon
om både rettigheter og plikter i delingsøkonomien.
Forslag om veiledning og informasjon
går igjen flere steder i rapporten. I kapittel 5 foreslås
det at konkurransemyndighetene publiserer
en veiledning om hvilken adgang oppdragstakere
har etter gjeldende konkurranseregelverk til å
inngå kollektive avtaler. I kapittel 6 vises det til at
veiledning vil styrke kunnskapen om forbrukerrettigheter
i delingsøkonomien, og det foreslås at
forbrukermyndighetene har en dialog med delingsøkonomiselskapene
om bransjestandarder
og beste praksis på forbrukervernområdet. Det
foreslås også at forbrukermyndighetene, dersom
slik dialog ikke fører fram, bør publisere egne veiledninger
på området. I kapittel 8 vises det til at
Skatteetaten har publisert informasjon på sine
nettsider om hvordan inntekter fra delingstjenester
skal føres i skattemeldingen, og utvalget oppfordrer Skatteetaten til å utvikle veiledningsmaterialet
videre i lys av erfaringene så langt.

Utvalget ser det som hensiktsmessig at informasjon
fra ulike offentlige etater inngår i en felles
informasjonsportal, der informasjon om skatteregler,
forbrukervernregler og relevant sektorregelverk
samles. Portalen kan baseres på eksisterende
offentlige nettsider. Både forbrukere, tjenesteytere
og plattformer bør kunne finne relevant
informasjon og veiledning på en slik portal.

Avgrensninger og føringer for arbeidet

Digitale plattformer kan benyttes til å formidle tjenester
mellom bedrifter for å utnytte ledig kapasitet
av ulike innsatsfaktorer, hovedsakelig realkapital.
Slik formidling har antakeligvis et potensial til
å gi store effektivitetsgevinster ettersom det kan
være mye uutnyttet kapital i næringslivet. Denne
delen av delingsøkonomien reiser imidlertid ikke
samme type regulatoriske utfordringer som delingsaktiviteter
mellom privatpersoner, der det
kan være uklart om disse driver virksomhet eller
hvilken arbeidsrettslig tilknytning tjenesteyterne
har til plattformen. I transaksjoner mellom bedrifter
oppstår det ikke forbrukerrettslige problemstillinger,
og heller ikke særskilte spørsmål ved
skattlegging av selskapsinntekt. Utfordringene
når det gjelder deling mellom bedrifter, slik utvalget
ser det, ligger først og fremst på det konkurransepolitiske
området. Her synes imidlertid
dagens regelverk egnet til å håndtere dette. Utvalget
har derfor valgt å konsentrere seg om situasjoner
der privatpersoner leier gjenstander eller bolig
av hverandre eller yter tjenester til hverandre.
Det er også noen delingsplattformer som formidler
tjenester fra personer til bedrifter, typisk plattformer
for formidling av arbeidskraft. Dette temaet
er omtalt i forbindelse med reguleringer i arbeidslivet,
se kapittel 5.

Mange av delingsøkonomiselskapene opererer
i flere land og de største av selskapene er globale.
Dette skaper et koordineringsbehov mellom
land for å hindre at selskapene kan utnytte forskjeller
i regelverket i ulike land, blant annet på
skatteområdet. Et fragmentert regelverk vil også
vanskeliggjøre etablering og vekst for delingsøkonomien.
Utvalget har sett hen til at det foregår regelverksutvikling
i EU som vil påvirke Norge, og
som det derfor kan være klokt å avvente utfallet
av. Dette gjelder eksempelvis spørsmålet om en
eventuell lovgivning som regulerer plikter for
plattformer mer generelt. På områder hvor Norge
allerede er forpliktet av totalharmoniserte EU/
EØS-regler, er handlefriheten til å endre reguleringene dessuten liten. Dette gjelder for eksempel
en stor del av forbrukervernreglene.
En oppsummering av utvalgets hovedfunn,
vurderinger og anbefalinger følger under.

1.3 Delingsøkonomi

Delingsøkonomi har noen sentrale kjennetegn. Et
slikt kjennetegn er at det dreier seg om tjenester
som formidles gjennom digitale plattformer. Det
vektlegges at plattformen legger til rette for aktiviteten,
heller enn å være leverandør av selve tjenesten.
Utvalget studerer kommersielle delingsinitiativer
framfor ikke-kommersielle, fordi kommersielle
delingstjenester reiser flere regulatoriske
utfordringer enn ikke-kommersielle. Et annet
sentralt kjennetegn er at eierrettigheter ikke
overføres. Tradisjonelt nettsalg samt for eksempel
medietjenester over elektroniske plattformer utelukkes
dermed fra definisjonen. Et tredje kjennetegn
er at den økonomiske aktiviteten i hovedsak
skjer mellom privatpersoner, såkalt person til person-
deling, eller mellom virksomhet og privatpersoner,
altså bedrift til person. Bakgrunnen for avgrensningen
er dels at de nye delingsinitiativene
springer ut av ideen om å omsette husholdningenes
ledige ressurser i et marked, og dels at det er
her de regulatoriske utfordringene i hovedsak ligger.
Tjenesteyterne og utleierne vil derfor enten
være privatpersoner eller drive virksomhet hvis
aktiviteten er stor nok, mens etterspørrerne i hovedsak
vil være privatpersoner.

Utvalgets definisjon lyder:

Med delingsøkonomi menes økonomisk aktivitet
som formidles gjennom digitale plattformer
som legger til rette for ytelse eller utveksling
av tjenester og kompetanse, eiendeler og eiendom,
ressurser eller kapital, uten å overføre
eierrettigheter og i hovedsak mellom privatpersoner.

Digitale plattformer reduserer kostnadene ved
transaksjoner gjennom at det blir lettere for tilbyder
og etterspørrer å finne hverandre. Slike plattformer
reduserer også kostnader som oppstår
fordi tilbyder og etterspørrer ikke har like mye informasjon.
Når brukerne kan evaluere hverandre
og dette gjøres kjent for andre brukere, øker tilliten
på begge sider. Dette fører til at omfanget av
transaksjoner kan øke, og at handel som tidligere
var ulønnsom eller for risikofylt kan foregå i
større omfang. Plattformene tilbyr typisk også
sikre og automatiserte betalingsløsninger.

Delingsøkonomiens hovedidé er å omsette ledig
kapasitet fra ulike underutnyttede ressurser i
økonomien. Plattformenes forretningsidé er å tilrettelegge
for dette og kreve en andel av vederlaget
for transaksjonen. Ettersom de viktigste kapitalelementene
i husholdningene som kan deles, er
knyttet til transportmidler, boligkapital og kompetanse
(humankapital), er det ventet at omfanget av
delingsøkonomien også blir størst på disse områdene.

Utviklingen av delingsøkonomien er en del av
større endringer, og har grunnlag i en rask utvikling
innenfor digitalisering. Digital teknologi kan
anvendes til mange ulike formål og gir opphav til
mange tjenester som ikke kan produseres på andre
måter. Digitale tjenester kan reproduseres
uten at det gir vesentlige ekstra kostnader, og derfor
er mulighetene til å utvide virksomheten til
nye markeder og kundegrupper svært store.

Delingsøkonomi har foreløpig beskjeden utbredelse
i Norge, men potensialet for vekst kan
være betydelig. Hittil er det i overnattingsmarkedet
og for persontransport med bil (drosjeliknende
tjenester) samt for bildeling/bilutleietjenester
at det har vært størst vekst i delingsøkonomien
i Norge. Forhold som reguleringer, preferanser
og holdninger i befolkningen og den teknologiske
utviklingen videre vil være av betydning
for hvordan delingsøkonomien utvikler seg framover.

1.4 Drivkrefter, konkurranse og
innovasjon

Veksten i delingsøkonomien kan i stor grad tilskrives
fall i transaksjonskostnader og reduksjon i
usikkerhet. Konkurransen mot etablerte aktører
har økt og kan føre lavere priser i markedet. Delingsøkonomien
utvider også produkt- og tjenestetilbudet
i markedet og gir forbrukerne et større
og mer differensiert tilbud.

Delingsøkonomi kan bidra til at forbrukerne
får bedre informasjon om pris og kvalitet i et marked.
God informasjon fremmer konkurransen
gjennom blant annet å gjøre det enklere for forbrukerne
å sammenlikne ulike tilbud. I tillegg kan
god informasjon om pris og kvalitet motvirke tendensen
til at tilbyderen kan utnytte informasjonsovertak
på kunden til egen fordel.

Gjennom delingsøkonomien får privatpersoner
mulighet til å oppnå fortjeneste ved å leie ut
ressurser de eier eller å tilby tjenester. På tilbudssiden
bidrar sterkere konkurranse til å realisere
større produksjon til lavere kostnader. Når eksisterende kapasitet utnyttes bedre, sparer samfunnet
ressurser som dermed kan brukes til andre
formål, samtidig som man kan oppnå miljømessige
gevinster.

Delingsøkonomien representerer en disruptiv
innovasjon, kanskje først og fremst ved å tilføre
nye kilder til tilbudet i markedene, men også gjennom
nye og innovative forretningsmodeller og
nye produkter og tjenester. Delingsøkonomien stimulerer
også til innovasjon hos det etablerte næringslivet
gjennom å øke konkurransen i markedene.
For å klare seg over tid må også etablerte
bedrifter ta i bruk ny teknologi og utvikle nye forretningsmodeller.

Enkelte delingsmarkeder er preget av sterke
nettverkseffekter, noe som betyr at en delingsplattform
blir mer attraktiv for kundene jo flere tilbydere
som er tilknyttet den samme plattformen.
Dette kan i enkelte tilfeller føre til at plattformer
oppnår en dominerende stilling markedet. Når
dette skjer, kan man frykte at plattformen vil
kunne utnytte markedsmakt til skade for kundene
og tilbyderne tilknyttet plattformen. Sammenhengene
er ikke åpenbare, og den endelige effekten
for brukerne og plattformen avhenger av blant annet
retningen og styrken på nettverkseffektene.
Ikke alle deler av delingsøkonomien vil være karakterisert
av nettverkseffekter som medfører
tendenser til monopolisering. Dette betyr at ulike
plattformer vil kunne eksistere side om side
innenfor samme markedssegment.

Konkurranseloven skal ivareta hensynet til effektiv
konkurranse. Loven inneholder forbud mot
konkurransebegrensende samarbeid, forbud mot
misbruk av dominerende stilling og regler om fusjonskontroll.
I store trekk er konkurranseloven
også anvendelig i delingsøkonomien. Likevel kan
delingsøkonomien gi nye utfordringer i konkurransepolitikken.
Bekymringene er kanskje først
og fremst knyttet til den delen av delingsøkonomien
som dreier seg om deling mellom bedrifter.
For formidlingsplattformer og aktører utvalget fokuserer
på, vil det kunne være spørsmål om hvilken
adgang det er til å samarbeide om prisene
som tilbys over plattformene.

Tilretteleggelse for effektiv konkurranse vil
også innebære å legge til rette for gode etableringsmuligheter.
Her vil tilpassede, teknologinøytrale
og oppdaterte reguleringer være viktig.

1.5 Arbeidslivet

En rekke av tjenestene i delingsøkonomien involverer
arbeidsinnsats fra den som tilbyr tjenester via plattformen. Det finnes også egne plattformer
som formidler arbeidsoppdrag, enten småjobber
som typisk utføres av ufaglærte og personer som
driver mindre virksomheter rettet mot privatmarkedet,
eller tjenester som krever særskilt kompetanse,
ofte rettet mot et bedriftsmarked.

Arbeidsoppdrag mellom privatpersoner er
ikke noe nytt, men omfanget kan øke som følge av
at formidlingen skjer mer effektivt enn før. Utviklingen
av egne formidlingsplattformer for arbeidskraft
legger til rette for økt utsetting av oppgaver
fra tradisjonelle bedrifter, i noen grad til erstatning
for egne ansatte. Hvis denne måten å organisere
økonomisk aktivitet på blir omfattende, har det potensial
til å endre arbeidsmarkedet og i siste instans
også andre samfunnsforhold. Vekst i delingsøkonomien
kan svekke bedriftens rolle som
produksjonssted, og dermed også svekke de funksjonene
bedriften ivaretar som arbeidsgiver. Dette
dreier seg om samarbeid og medvirkning på arbeidsplassen,
vern av helse, arbeidsmiljø og sikkerhet,
lønnsforhandlinger og et visst inntektsansvar.
Inntektsansvaret kommer til uttrykk ved at
det er bedriften som på kort sikt bærer risikoen
dersom det er mangel på arbeid. Stillingsvernet
gir ansatte tid til å omstille seg og finne nytt arbeid
ved nedskalering, samt vern mot usaklig oppsigelse.
Noen av disse forholdene er motytelser mot
at en arbeidsgiver har styringsrett og at arbeidstakere
som følge av dette har et vernebehov. Dette
behovet er ikke det samme dersom det ikke foreligger
styringsrett.

Det norske arbeidslivet er velorganisert og
preges av lav arbeidsledighet sammenliknet med
de fleste andre land i Europa. Koordinerte lønnsforhandlinger
og trepartssamarbeidet står sentralt.
Produktiviteten er høy i internasjonal sammenheng,
til tross for noe lavere produktivitetsvekst
de senere årene. Læringen i det norske arbeidslivet
er god og jobbtilfredsheten er generelt
høy. Andelen selvstendig næringsdrivende er stabil
og lav sammenliknet med mange andre land.
Ni av ti sysselsatte er fast ansatte arbeidstakere.
Det er bred enighet om at den norske arbeidslivsmodellen
har bidratt til en god økonomisk utvikling.

De fleste delingsøkonomiselskaper definerer
tjenesteyterne på plattformen som selvstendige
oppdragstakere, ikke som ansatte. Ansatte arbeidstakere
og oppdragstakere har ulike rettigheter
med hensyn til vern mot helseskadelig arbeid,
stillingsvern, trygde- og pensjonsrettigheter osv.
En eventuell vekst i andelen selvstendige oppdragstakere
i økonomien kan kreve en gjennomgang
av rettighetene til selvstendig næringsdrivende og frilansere, og en vurdering av om disse
bør endres. I bredere forstand kan endring av institusjonelle
rammebetingelser i arbeidslivet innebære
utfordringer som det er nødvendig å være
oppmerksom på, blant annet knyttet til inntekt og
inntektsfordeling.

Mulighetene i arbeidslivet som følge av delingsøkonomien
må også vurderes. Mennesker
som ikke kan eller vil inngå i ordinære arbeidsforhold,
kan øke sitt arbeidstilbud som følge av delingsøkonomien.
Arbeidet er fleksibelt, og kan
dermed være attraktivt for studenter og andre
med varierende kapasitet for inntektsgivende arbeid.
Hittil har teknologisk utvikling vært til størst
fordel for høyt utdannet arbeidskraft. Delingsøkonomi
kan derimot gi sysselsettingsmuligheter
også for arbeidskraft uten høye kvalifikasjoner.

Plattformmarkeder for formidling av arbeidskraft
kan føre til at koblingen mellom oppdragstaker
og oppdragsgiver skjer mer effektivt, noe som
trekker i retning av at arbeidskraften utnyttes
bedre. På den annen side kan tendensen til opphopning
av oppdrag hos de mest etterspurte oppdragstakerne
og problemer med å designe plattformenes
tilbakemeldingssystemer slik at disse
gir riktig informasjon, svekke effektiviteten i digitale
arbeidsmarkeder. Økt bruk av digitale plattformer
for formidling av arbeidskraft kan gi høyere
spesialisering og arbeidsdeling, noe som kan
bedre produktiviteten. Delingsøkonomi fører også
til at en del utfører et annet arbeid enn det som er
deres egentlige yrke, det vil si i større grad åpner
for arbeid utført av privatpersoner uten spesiell
kompetanse for arbeidet som utføres. Noen sysselsatte
i delingsøkonomien kan bli værende i sporadiske
oppdrag, uten å få fotfeste i det ordinære
arbeidsmarkedet. Oppdragstakere og midlertidig
ansatte deltar i mindre grad i opplæringsaktiviteter
i bedrifter enn fast ansatte. I et arbeidsliv der
en høyere andel av de sysselsatte er selvstendige
oppdragstakere, vil opplæring og kompetansehevende
tiltak i større grad måtte finansieres av oppdragstakerne
selv. Ansattes vern gjennom arbeidsmiljøloven
mot blant annet helseskadelige
arbeidsforhold, for lang arbeidstid og usaklig oppsigelse
gjelder ikke oppdragstakere i den digitale
økonomien. Slik vern vil dermed omfatte færre i
takt med at sysselsettingen i delingsøkonomien
vokser. Så langt er omfanget av slik sysselsetting i
Norge begrenset, men potensialet for vekst kan
være betydelig. Behovet for vern mot blant annet
helseskadelige arbeidsforhold springer ut av at
maktforholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker
er skjevt.

Det er kjent fra enkelte andre land at oppdragstakere
har utfordret delingsplattformene
rettslig og krevd status som ansatte. Vanlig praksis
i mange land, inkludert Norge, er at domstolene
i siste instans tar stilling til dette basert på en
helhetsvurdering av en rekke faktorer. Hvorvidt
noen er arbeidstaker eller ikke beror altså på en
konkret vurdering. Sentrale momenter i vurderingen
er hvorvidt den som utfører arbeidet har personlig
og løpende arbeidsplikt og hvorvidt vedkommende
har plikt til å underordne seg andres
ledelse, instruksjon og kontroll. Delingsøkonomien
medfører potensielt flere tilfeller der det kan
være uenighet om tjenesteytere skal betraktes
som ansatte eller uavhengige oppdragstakere. Så
langt har det ikke vært saker i norsk rettsapparat
som har behandlet arbeidstakerbegrepet i delingsøkonomien.

Utvalget har vurdert om det er sider ved delingsøkonomien
som tilsier at arbeidsmiljølovens
arbeidstakerbegrep bør endres, enten fordi den
har sider som skaper et underskudd på vern som
arbeidsmiljøloven ikke fanger opp, eller fordi delingsøkonomien
gir flere tilfeller der partene er
uenige om status. Et flertall i utvalget, medlemmene
Gabrielsen, Andreassen, Flesland, Korme,
Moen, Schjerva og Teigum, har ikke kunnet identifisere
åpenbare sider ved delingsøkonomien som
fører til at tjenestetilbydere som har et reelt vernebehov,
ikke blir definert som ansatte. Dette flertallet
mener også at muligheten for et økt antall saker
der tjenestetilbydernes status er omstridt,
ikke i seg selv innebærer at loven er utilstrekkelig
for å avgjøre tjenesteyteres arbeidsrettslige status.
Flertallet anser dagens arbeidsmiljølov som
tilstrekkelig fleksibel til å håndtere eventuelle
konflikter som kan oppstå i delingsøkonomien
med hensyn til dette spørsmålet, og mener derfor
at det ikke er grunnlag for å foreslå endringer i arbeidsmiljølovens
arbeidstakerbegrep.

Dette flertallet
mener at det ikke er grunnlag for å foreslå
en ny kategori arbeidstakere med begrenset vern.
Det samme flertallet ser heller ikke behov for at
det nedsettes et lovutvalg for å vurdere arbeidsmiljølovens
begrepsapparat. Flertallet anbefaler likevel
at utviklingen følges nøye. Selv om flertallet,
basert på dagens delingsplattformer, ikke ser behov
for endringer, kan det ikke utelukkes at det i
framtiden kan dukke opp andre forretningsmodeller
og delingsplattformer som utfordrer regelverket
på dette området. Det samme flertallet ser for
øvrig ikke at det er behov for å foreslå ny regulering
av HMS-forholdene eller arbeidstiden til oppdragstakerne
i delingsøkonomien, ettersom disse reguleringene i det vesentlige er begrunnet i et
vernebehov for ansatte arbeidstakere.

Et mindretall, medlemmet Tinnlund, mener
delingsøkonomien har potensial til å vokse raskt
og omfatte mange flere arbeidstakere enn i dag.
Det er derfor viktig å være i forkant med å avklare
rammebetingelsene for aktørene. Arbeidsrettslige
verneregler må gjelde hvis avtalen forventer eller
stiller krav om arbeidsplikt. En definisjon av arbeidstakerbegrepet
må bidra til rettsavklaring og
klarere grensedragning, være teknologinøytral og
omfatte alle avtaleformer hvor det foreligger et
vernebehov. Mindretallet foreslår derfor at det
nedsettes et lovutvalg som vurderer arbeidsmiljølovens
begrepsapparat.

Mindretallet påpeker at det er lite faktisk
kunnskap om HMS-utfordringene i delingsøkonomien.
Fordi mye framstår som nytt i delingsøkonomien,
er det spesielt viktig å følge utviklingen.
Mindretallet foreslår å utrede HMS-konsekvenser
i delingsøkonomien for å vurdere om det er behov
for endringer eller presiseringer i regelverket. For
eksempel om HMS også skal ivaretas for oppdragstakere
som er tilknyttet digitalt.

Et annet mindretall, medlemmet Mjåset, ønsker
å utrede en ny kategori arbeidstakere, samt
en vurdering av arbeidsmiljølovens begrepsapparat.

Rettighetene til offentlige tjenester og ytelser
er relativt like mellom ansatte og selvstendig næringsdrivende.
Retten til alderspensjon fra folketrygden
og helsetjenester fra det offentlige er universelle,
uavhengig av arbeidstilknytning. Selvstendig
næringsdrivende har imidlertid ikke fulle
rettigheter i folketrygden til blant annet sykepenger
og yrkesskadedekning, og får som hovedregel
ikke dagpenger ved tap av arbeidsoppdrag. I tillegg
må selvstendig næringsdrivende selv spare
til livsopphold under ferie og eventuell pensjon ut
over folketrygdens alderspensjon. Lavere sykepengerettigheter
og manglende rett til yrkesskadedekning
må sees i sammenheng med lavere
samlet innbetaling til folketrygden fra selvstendig
næringsdrivende. Fulle rettigheter i disse ordningene
krever derfor at det tegnes tilleggsforsikring.
Manglede dagpengerettigheter må sees i
sammenheng med at selvstendig næringsdrivende
har større innflytelse over både arbeidstid
og inntekt enn ansatte, at de ikke nødvendigvis
mister alle sine inntekter ved ledighet og at det
kan være vanskelig å avgjøre når de er reelt ledige
og søkere til annet arbeid. Manglede rett til feriepenger
og tjenestepensjon henger sammen med
at disse ytelsene er ansattgoder som dekkes av arbeidsgiver.

Et flertall i utvalget, medlemmene Gabrielsen, Andreassen, Flesland, Korme, Moen,
Schjerva og Teigum, mener at selvstendig
næringsdrivende ikke har dårligere rettigheter i
folketrygden enn det innbetalingene i form av
trygdeavgift og skatt fra denne gruppen gir
grunnlag for. Dette flertallet mener derfor at eventuelle
endringer i rettigheter bør følges av endrede
plikter til innbetaling til folketrygden. Hensynet
til å sikre mulighetene til å disponere en
stor del av inntekten fritt, taler imidlertid imot en
slik omlegging, og flertallet anbefaler på dette
grunnlaget ingen endringer i selvstendig næringsdrivendes
trygderettigheter.

Et mindretall, medlemmene Mjåset og Tinnlund,
mener det er en risiko for at mange av de
som i fremtiden vil jobbe som selvstendig næringsdrivende
eller frilansere innenfor delingsøkonomien,
vil kunne ha relativt lave inntekter.
Mindretallet mener det bør utredes om det er behov
for endringer i bl.a. pensjon- og trygdeordninger
for denne gruppen oppdragstakere. Hensikten
bør være å utjevne og forenkle dagens ordninger.

Tjenestene i delingsøkonomien er innrettet
slik at den økonomiske risikoen ved en eventuell
svikt i ordretilgangen bæres av den enkelte som
utfører arbeidet. Noen plattformer utøver kontroll
eller innflytelse over hvilken pris tjenestetilbyderen
kan ta for et oppdrag. Så lenge tjenesteyterne
ikke regnes som ansatte, er de ikke dekket av
framforhandlede lønnssatser. Det er dermed en risiko
for lav inntekt for noen av dem som utfører
oppdrag via plattformer. Erfaringer fra andre land
tyder likevel på at inntjeningen for tjenestetilbydere
som tilbyr stedbundne tjenester, slik som sjåførtjenester
eller småjobber i private hjem, ikke er
dårligere når oppdraget er formidlet via en plattform
sammenliknet med tilsvarende tjenester i
det ordinære arbeidsmarkedet. Personer uten
særskilte ferdigheter som klarer seg relativt dårlig
i det ordinære arbeidsmarkedet, vil imidlertid
kunne være utsatt for lav inntjening i delingsøkonomien.
Det finnes sjikt i den digitale økonomien
med svært lav betaling, spesielt i markeder som
er eksponert for konkurranse fra lavkostland. Den
internasjonale arbeidsorganisasjonen ILO har
pekt på at selvstendig næringsdrivende vokser
fram som en ny gruppe fattige. Særlig kompetente
individer har derimot mulighet til å oppnå god fortjeneste.
Inntektsforskjellene kan dermed øke. I
enkelte land har selvstendige oppdragstakere begynt
å organisere seg og krever forhandlinger om
betingelsene de får på digitale plattformer. I
Norge har det etter det utvalget kjenner til ikke
vært slike initiativer. I tilfelle det skulle skje, er det et spørsmål hvordan slike forhandlinger forholder
seg til konkurranseloven. Utvalget anbefaler at
konkurransemyndighetene utarbeider og publiserer
en veiledning om dette spørsmålet.

Et flertall i utvalget, medlemmene Gabrielsen,
Andreassen, Flesland, Moen, Schjerva og Tinnlund,
mener det bør være muligheter for oppdragstakere
som må følge formidlingsplattformens prisfastsettelse
overfor kundene, til å forhandle kollektivt
om betingelser mot delingsøkonomiplattformer,
selv om disse ikke kan anses som arbeidstakere.

Et mindretall, medlemmene Korme, Mjåset og
Teigum, ønsker en bredere gjennomgang av
hvilke løsninger som best kan løse utfordringene
for denne gruppen, samtidig som hensynet til
konkurranse ivaretas.

1.6 Forbrukerhensyn

Delingsøkonomi kan gi tjenester som er rimeligere
enn tradisjonelle tjenester, gir forbrukerne
flere valgmuligheter og kan være forbundet med
bedre kvalitet og opplevelser. Muligheter til å leie
kostbare kapitalgoder framfor å kjøpe dem, gir
større fleksibilitet i forbruket. Mange forbrukere
vektlegger også miljøaspektet ved deling, og populariteten
til tjenestene har økt raskt.

De nye tjenestene kan innebære noen nye utfordringer
for forbrukeren. Delingstjenester som
tilbys av privatpersoner, er ikke regulert i samme
grad som tjenester fra en profesjonell tilbyder.
Forbrukerens vern mot skade, eksempelvis ved
brann eller mangelfull hygiene, eller mot økonomisk
tap, er ikke like sterkt ivaretatt som i tradisjonelle
markeder der forbrukeren handler med
næringsdrivende. Delingsplattformene samler
også inn store mengder persondata om forbrukerne,
slik at det kan oppstå personvernutfordringer.

Forbrukerens interesser ved handel på nettet
er ivaretatt blant annet av angrerettloven og markedsføringsloven.
Disse reguleringene gjelder
bare dersom tilbyder er næringsdrivende. Delingsplattformen
er næringsdrivende, men i den
grad plattformen kun er en formidler, begrenser
ansvaret etter disse reglene seg som hovedregel
til formidlingstjenesten i seg selv. Ansvaret vil
med andre ord ofte ikke gjelde den underliggende
tjenesten, det vil si utleietjenesten, småjobben eller
transporttjenesten som formidles. Når forbrukeren
inngår avtale med en tilbyder på plattformen,
vil spørsmålet om tilbyder er næringsdrivende
eller ikke være avgjørende for hvilket vern forbrukeren har. Blant annet gjelder håndverkertjenesteloven
for håndverkstjenester som er utført
av en næringsdrivende, men ikke hvis tjenesten er
utført av en ikke-næringsdrivende. Mange av tjenestene
som utføres i delingsøkonomien, er unntatt
fra angrerett. Det gjelder blant annet kjøp av
transporttjenester, mattilberedning på bestilling,
overnattingstjenester, avtaler om transport av varer
og bilutleie.

Sektorspesifikke regelverk beskytter i mange
tilfeller forbrukernes sikkerhet. Innenfor overnattingstjenester
er det for eksempel egne regler for
brannsikkerhet. Det er også regler for blant annet
tilberedning, oppbevaring og servering av mat til
publikum. Innenfor de fleste områder vil det være
grensetilfeller der det er uklart om tilbyderen er
en ikke-næringsdrivende eller en næringsdrivende
som omfattes av regelverket. I delingsøkonomien
kan slike tvilstilfeller trolig oppstå.

Delingsplattformene har selv implementert en
rekke tillitsmekanismer som skaper større trygghet
for forbrukerne. Garantier og forsikringsordninger
kan gi forbrukernes økt trygghet mot tap,
skade eller mangelfulle tjenester. Systemer for
brukeromtaler kan gi bedre informasjon om tjenestene
som kjøpes. Bakgrunnssjekk og godkjenning
av tilbyderne på plattformene har til hensikt
å sikre en viss kvalitet. Trygge betalingsløsninger
sikrer forbrukeren mot tap som følge av svindel
eller liknende. Kundeservicetjenester som kan bistå
ved uenighet mellom kunde og tilbyder, bidrar
også til støtte hvis forbrukeren opplever problemer
med tjenesten. Erfaringer med disse ordningene
og hvor godt de ivaretar forbrukernes interesser,
er så langt begrenset. I all hovedsak er
tillitsmekanismer positivt og bidrar til økt trygghet
for forbrukerne. På den annen side er det
også erfaringer med at tillitsmekanismer, som for
eksempel brukeromtaler, i noen tilfeller kan gi villedende
eller ufullstendig informasjon til forbruker.

Det er ikke noe nytt at det er et skille mellom
regelverk i og utenfor profesjonell virksomhet.
Men siden delingsplattformer legger til rette for
omsetning av tjenester mellom privatpersoner i
langt større skala enn før, og på en måte som vil
framstå som enhetlig og profesjonell, kan det tenkes
at det for forbrukerne oftere kan være uklart
om de er beskyttet og hvilket regelverk de er beskyttet
av.

Utvalget mener at forbrukervernreglene alt i
alt gir et godt grunnlag for å ivareta forbrukerhensyn.
Utvalget mener likevel at det kan være behov
for at forbrukerne får klarere informasjon om
hvilke rettigheter de har og ikke har i delingsøkonomien. Dette kan gjøres ved å styrke dialogen
mellom myndigheter og delingsplattformer om utvikling
av bransjestandarder og beste praksis for
ivaretakelsen av forbrukerne i delingsøkonomien,
samt at forbrukermyndighetene bør utgi veiledninger
dersom det ikke oppnås enighet om bransjestandarder.
Utvalget mener også det bør vurderes
å utvide tilbudet om meklingsbistand fra Forbrukerrådet
til å gjelde tjenestekjøp mellom privatpersoner.

1.7 Markeder der delingsøkonomien
er særlig framtredende

En del av utvalgets mandat er å se nærmere på reguleringer
i markeder der delingsøkonomi er særlig
framtredende. Hittil er det i overnattingsmarkedet
og innenfor tjenester for persontransport og
bildeling/bilutleie at delingsøkonomien har fått
sterkest fotfeste i Norge.

Nye transporttjenester har vokst fram ved siden
av det ordinære drosjemarkedet flere steder i
landet. Tjenestene baserer seg på formidling av
transportoppdrag via en digital plattform. Noen av
tjenestene er drosjeliknende, hvor kunden velger
både start- og stoppested og hvor operatøren får
vederlag for tjenesten utover kostnadsdeling. Andre
tjenester likner mer på samkjøring, der sjåføren
og passasjeren har et sammenfallende transportbehov.
Utvalget har konsentrert seg om de
drosjeliknende tjenestene.

De nye drosjeliknende tjenestene er applikasjonsbaserte
og bruker GPS-funksjonen i smarttelefoner
til å knytte forbindelse mellom passasjer
og sjåfør. Flere av tjenestene tilbyr passasjerer
mulighet til å se i sanntid hvilke sjåfører som er tilgjengelige
i nærheten. Applikasjonen oppgir et
prisanslag for turen på forhånd, og både kunde og
sjåfør kan gi tilbakemelding om opplevd kvalitet
ved hjelp av tilbakemeldingssystemet i applikasjonen.
Denne tilbakemeldingen er gjerne synlig
også for andre brukere av tjenesten. Prisene endrer
seg ofte dynamisk på bakgrunn av tilbud og
etterspørsel, og betalingen skjer gjennom applikasjonen.

Drosjenæringen har i stor grad gjennomgått
en modernisering innenfor rammen av dagens
lovverk, og har møtt konkurransen fra de nye tjenestene
ved i større grad å tilby digitale tjenester
for sine kunder. Drosje kan i mange tilfeller bestilles
på nett og ved bruk av mobilapplikasjoner. Enkelte
drosjesentraler tilbyr fastpris ved bestilling
via applikasjon, og noen har tatt i bruk betaling via
applikasjonen Vipps.

Prisene for drosjetjenester har i løpet av den
siste tiårsperioden økt om lag to og en halv gang
så mye som den generelle prisveksten i samfunnet,
og nærmere 20 pst. mer enn lønnsveksten.
Prisene har økt mest i de områdene som er unntatt
fra maksimalprisregulering. Det er flere indikasjoner
på at priskonkurransen mellom ulike aktører
i markedet ikke fungerer tilfredsstillende, og
at kapasitetsutnyttelsen i bransjen er svak. Dårlig
fungerende konkurranse henger trolig sammen
med at informasjon om blant annet pris og kvalitet
er vanskelig tilgjengelig for kundene, og at det er
kostnader i form av tidsbruk og ressursinnsats
forbundet med å søke etter det rimeligste tilbudet
i markedet (søkekostnader). Drosjesentralene
kan utnytte kundenes informasjonsproblemer i
sin prissetting.

Adgangen til å tilby drosjetjenester er regulert.
For å kunne tilby persontransport med personbil
mot vederlag kreves drosjeløyve. Løyveplikten
gjelder både for (i) den som driver slik
transport og (ii) den som tilbyr slik transport på
liknende måte som drosje når tilbudet rettes mot
allmennheten på offentlig plass. Drosjeløyvene er
underlagt behovsprøving (antallsregulering).
Hver fylkeskommune må vurdere hvor mange
drosjeløyver som kreves for å dekke publikums
behov for drosjetjenester i distriktet. Når drosjeløyvene
er behovsprøvd, blir løyvehaver gitt et
visst vern mot konkurranse i markedet. Til gjengjeld
blir løyvehaveren pålagt en driveplikt. Formålet
med driveplikten er å sikre et tilstrekkelig
godt drosjetilbud i hele landet. Løyvehaver er videre
underlagt krav om blant annet god vandel, tilfredsstillende
økonomisk evne og faglig kompetanse,
og skal som hovedregel ikke ha annet hovederverv
enn drosjeyrket. Løyvehaver skal være
tilsluttet godkjent drosjesentral der løyvemyndigheten
har åpnet for slike sentraler. I tillegg til kravene
til løyvehaver er det oppstilt krav knyttet til
den som skal være fører av drosje (som kan være
ansatt hos løyvehaver), samt krav til kjøretøyet.
Under sistnevnte hører krav om taksameter. Drosjetakstene
er som hovedregel maksimalprisregulert,
men områder med konkurranse mellom flere
drosjesentraler (gjerne byområder) er unntatt fra
maksimalprisreguleringen. Det er redusert engangsavgift
for biler som skal benyttes som drosjer
i minimum tre år, og drosjer har også lavere
årsavgift enn privatbiler.

Som følge av behovsprøvingen av antallet drosjeløyver
er det i praksis vanskelig for de som ønsker
å kjøre for transportnettverksselskapene å
skaffe seg drosjeløyve og tilby ordinær drosjetransport.
Tjenestene som tilbys via transportnettverksselskapene, vil være i strid med yrkestransportregelverket
dersom virksomheten omfattes
av drivebegrepet i yrkestransportloven eller
dersom transporten foregår fra offentlig sted. Definisjon
av drivebegrepet beror på et konkret
skjønn, blant annet basert på hyppighet og hvorvidt
det foreligger en systematisk utnyttelse av
kjøretøyet i ervervsmessig øyemed. For at kunden
skal vite om en transportnettverkstjeneste er
lovlig eller ikke, må han eller hun dermed foreta
en skjønnsmessig vurdering basert på vanskelig
tilgjengelig informasjon. Utvalget mener en slik
rettstilstand er uholdbar.

Utvalgets flertall, medlemmene Gabrielsen,
Andreassen, Flesland, Korme, Mjåset, Moen,
Schjerva og Teigum, mener at de nye applikasjonsbaserte
tjenestene tilfører en innovasjon som kan
bedre informasjonstilgangen for kundene og dermed
styrke konkurransen i markedet. Disse medlemmene
mener det kan være positivt om drosjenæringen
møter konkurransen i markedet ved
i større grad å ta i bruk applikasjoner for bestilling
av drosjetjenester. Kundens tilgang på informasjon
om pris og tilgjengelighet er langt bedre ved
bestilling via en applikasjon sammenliknet med
bestilling over telefon eller i praie- og holdeplassmarkedet.
Flertallet merker seg at noen drosjesentraler
har tatt i bruk applikasjoner med fastpris,
noe som er positivt.

Flertallet mener det er en rekke samfunnsøkonomiske
kostnader knyttet til behovsprøvingen av
drosjeløyvene. Manglende konkurranse i drosjemarkedet
gir høyere pris og lavere kvalitet på tilbudet
og påfører samfunnet et effektivitetstap. Behovsprøvingen
medfører også en stor etableringsbarriere
for nye aktører. Tilpasning av tilbud gjennom
administrative prosesser gir ikke den nødvendige
fleksibiliteten i markedet. Flertallet
mener dagens drosjeregulering ikke fungerer tilfredsstillende
og ønsker endringer i regelverket
for å legge bedre til rette for økt konkurranse.
Flertallet mener at etableringsbarrierene i drosjemarkedet
bør reduseres slik at nye aktører kan
etablere seg og konkurransevilkårene blir like for
nye og tradisjonelle aktører. Flertallet anbefaler
derfor at kravet om drosjeløyve oppheves. Dette
innebærer også en oppheving av behovsprøvingen
og den tilhørende driveplikten. Samtidig mener
flertallet det er viktig at drosjereguleringen
ivaretar grunnleggende krav til sikkerheten til
passasjerene. Flertallet i utvalget mener at dette
hensynet blant annet kan ivaretas gjennom å opprettholde
kravet om at alle sjåfører skal ha gyldig
kjøreseddel. Adgangen til å stille krav om kjentmannsprøve
for utstedelsen av kjøreseddelen bør imidlertid etter flertallets vurdering fjernes, ettersom
dette framstår unødvendig på grunn av
dagens GPS-teknologi. Flertallet foreslår at tilknytningsplikten
til drosjesentral oppheves, men
at det innføres regler som stiller krav om at de
som driver drosjetransport skal registrere turer
og priser, at denne informasjonen skal lagres,
samt at skattemyndighetene får tilgang til relevant
informasjon. Flertallet understreker at kravene
som oppstilles bør være teknologinøytrale.

Flertallet mener det er grunn til å tro at forslaget
til endringer i drosjereguleringen vil bedre
konkurransen i drosjemarkedet som følge av reduserte
etableringsbarrierer. Det eksisterer likevel
en mulighet for at det å redusere etableringsbarrierene
ikke er tilstrekkelig for en virksom
priskonkurranse. Flertallet mener imidlertid at
maksimalprissystemet har enkelte ulemper, noe
som innebærer at denne reguleringen ikke bør videreføres.
For å fremme god konkurranse bør det
i stedet være plikt til å gi forbrukerne forhåndspris
i bestillingsmarkedet. Flertallet mener det
kan være behov for å vurdere ytterligere tiltak
dersom konkurransen i markedet ikke blir tilstrekkelig.
Slike tiltak kan være å gjeninnføre
maksimalprisregulering av markedet, innføre et
nytt takstsystem som binder forholdet mellom
ulike takstelementer eller opprette en portal som
gir forbrukerne prisinformasjon på forhånd fra
ulike selskaper.

Bortfall av driveplikten kan tenkes å svekke
drosjetilbudet i tynt befolkede områder. Flertallet
mener likevel at å fjerne etableringshindringer
som driveplikt og krav om at drosjeyrket skal
være hovederverv for løyvehaver, vil gjøre det lettere
å drive med drosjeliknende transport, gjerne
i kombinasjon med annen virksomhet. Å drive
drosjeliknende transport på deltid kan være særlig
egnet på mindre steder. Dette betyr at virkningene
for tilbudet i distriktene ikke er entydig. Flertallet mener målrettede tiltak kan vurderes
dersom tilbudet i distriktene svekkes.

Et mindretall i utvalget, medlemmet Tinnlund,
mener utfordringene i persontransportmarkedet
er flere og strekker seg lenger enn manglende informasjon
og konkurranse. Drosjenæringen er og
bør være en del av kollektivtilbudet i Norge, en investering
i infrastruktur som ikke bør avfeies som
aktivitetstap for samfunnet. Mindretallet har derfor
egen vurdering og forslag i punkt 7.1.11.9.

Formidling av overnattingstjenester fra private
boliger var et av de tidligst utviklede markedene
innenfor delingsøkonomien. Delingsplattformer
som Airbnb, HomeAway, FlipKey, Roomorama,
9Flats med flere baserer seg på kommersiell utleie. Airbnb tar et tjenestegebyr på rundt 13 pst. av
utleieprisen. Airbnb har utviklet en dynamisk prisalgoritme,
dvs. at pris justeres etter etterspørsel,
der vertene får tilbakemelding om sannsynlighet
for å sikre utleie ved en gitt pris for en gitt dato.
Airbnb styrer ikke prisen ut over informasjonen
som ligger i prisalgoritmen. I likhet med flere andre
delingsøkonomiplattformer benytter også
overnattingsplattformene mekanismer for å skape
tillit hos kundene og for å unngå useriøse aktører.
Dette inkluderer retningslinjer, forsikringsordninger
og konfliktløsingssystem i tillegg til tilbakemeldingssystemer.

Airbnb hadde en markedsandel i Norge på i
underkant av 1,9 pst. i 2015 målt i volum, dvs. antall
overnattingsdøgn totalt, og rundt 1,3 pst. målt
etter hotellenes omsetning. De nye overnattingsaktørene
har imidlertid i de senere årene hatt en
betydelig vekst, og veksten ventes å fortsette. Tall
fra Airbnb viser at de fleste av deres norske verter
leier ut sin primærbolig. Internasjonalt er det eksempler
på at Airbnb også rommer en del mer
profesjonell aktivitet.

Internasjonalt er det indikasjoner på at delingsplattformer
for overnatting til en viss grad
konkurrerer med og har tatt markedsandeler fra
hotellene. Samtidig gir de nye tjenestene større
mangfold og flere overnattingsalternativer. Overnattingsmarkedet
kan således utvides. Tall presentert
av Airbnb indikerer at plattformen har bidratt
til å trekke turister til Norge som ellers ikke
ville kommet til landet. Plattformen gir også et
geografisk differensiert tilbud. Tilbudet fra
Airbnb fungerer som en buffer i høysesonger, noe
som kan virke prisdempende på overnattingsmarkedet.
I sin tur får det følger for hotellenes lønnsomhet
og investeringsbeslutninger, dvs. hvilken
kapasitet som bygges ut. Fra et samfunnsøkonomisk
perspektiv er økt bidrag til tilbudet i høysesonger
positivt, siden det gir en mer effektiv
ressursutnyttelse av realkapitalen.

Flere avledede tjenester har fulgt i kjølvannet
av Airbnb, slik som tjenester som baserer seg på å
tilrettelegge for utleie ved å ta seg av blant annet
rengjøring. Tjenestene kan gjøre det mer attraktivt
å leie ut i større skala.

Utleie som får et visst omfang via Airbnb og
liknende plattformer, kan bli så omfattende at utleien
går over til næringsvirksomhet. I den grad
aktører i slike tilfeller ikke registreres som virksomhet,
vil det innebære konkurranse på ulike vilkår
overfor andre aktører. Ulike typer virksomhet
er underlagt ulike reguleringsregimer.

Reguleringer knyttet til brannvern og elektriske
anlegg er ulike for henholdsvis privatboliger og overnattingsvirksomheter. Sikkerhetskravene
er lavere for ordinære boliger siden det forutsettes
at beboerne i større grad ivaretar egen
sikkerhet enn tilfellet er for gjester på hotell. Utvalget
legger til grunn at kommunen som lokal
bygningsmyndighet vil måtte vurdere praktiseringen
av regelverket i lys av utviklingen. Ansvaret
for å følge opp kravene ligger hos den enkelte boligeier.
Samtidig er det, gitt den forventede vekst i
det private korttidsutleiemarkedet, viktig at bygningsmyndighetene
etterser at kravene følges opp
både gjennom generell informasjon og målrettede
tilsyn.

I den grad utleie av rom kombineres med matservering,
kommer bestemmelser om matsikkerhet
inn i bildet. Småskala matservering følger det
samme regelverket som annen virksomhet ettersom
regelverket er fleksibelt og basert på håndtering
av fare i den enkelte virksomhet. Mattilsynet
har ansvaret for veiledning på området.

Omfattende korttidsutleie av leiligheter kan
reise rettslige problemstillinger knyttet til blant
annet naboskap. Fastboende kan ønske å ha stabile
naboforhold i stedet for stadig skiftende gjester.
Bruk av boliger til korttidsutleie kan også
reise problemstillinger etter plan- og bygningsloven.
Dersom en bolig/leilighet brukes eller tilrettelegges
for bruk som i større grad tilsvarer hotell-
eller næringsvirksomhet, og dette eksempelvis
fører til økt trafikk, støy eller andre ulemper,
må det vurderes om det foreligger en søknadspliktig
bruksendring. Grensedragningen for hva
som utgjør næringsvirksomhet, må etter gjeldende
rett gjøres konkret for hvert enkelt tilfelle.
Gitt den store variasjon det vil være i enkelttilfeller,
anser utvalget dette som en hensiktsmessig
regulering. Utvalget påpeker dessuten at eierseksjonssameier
og borettslag kan bruke husordensregler
til å klargjøre de nærmere grensene for
hvor omfattende korttidsutleie kan være, og til å
regulere nærmere aktivitet knyttet til utleie som
kan utgjøre en ulempe for naboene. På den bakgrunn
ser utvalget ikke behov for noen endringer
i dagens regelverk.

Utvalget registrerer at det er forholdsvis stor
usikkerhet knyttet til hvilke regler en utleier av
bolig på plattformer som Airbnb må følge, særlig
dersom det er snakk om utleie av et visst omfang.
Uklarheter nevnt her kommer i tillegg til uklarheter
på skatteområdet (punkt 1.8). Informasjon og
veiledning bør være et prioritert område også her,
jf. forslaget om informasjonsportal i punkt 1.2.

Lokale myndigheter i flere byer i USA og Europa
har innført begrensninger på privat korttidsutleie,
blant annet for å sikre tilbudet i boligmarkedet. Det norske boligmarkedet er kjennetegnet
ved mange selveiere som i liten grad har vært underlagt
boligpolitiske reguleringer. Hvorvidt myndighetene
skal regulere balansen i markedene for
korttids- og langtidsutleie, er en problemstilling
som antakelig blir satt på spissen primært i byer
med stor turisttilstrømning året rundt. Utvalget
kan ikke se at masseturisme representerer et problem
i Norge per i dag. På den bakgrunn ser utvalget
ikke grunn til så langt å begrense utleie av private
boliger til turister.

Utvalget mener at plattformene bør levere data
til statistikkformål, og at det bør vurderes om Statistisk
sentralbyrås hjemler til å innhente slike
data bør styrkes. Utvalget påpeker at forenklinger
generelt i regelverket vil minske forskjellen i regulatorisk
byrde for de ulike aktørene. Eventuelle
forenklinger må imidlertid veies opp mot motivene
som ligger bak regelverket.

[...]

5.4.9.3 Kontrolltiltak, personvern

Plattformer i delingsøkonomien som er arbeidsgivere
for tilknyttede tjenestetilbydere, vil være omfattet
av arbeidsmiljølovens reguleringer om kontroll
og overvåkning, se punkt 5.2.4.5. I tillegg til
arbeidsmiljøloven gjelder lov 14. april 2000 nr. 31
om personopplysninger (personopplysningsloven)
med forskrift 15. desember 2000 nr. 1265 om
behandling av personopplysninger (personopplysningsforskriften),
dersom kontrolltiltaket gjelder
behandling av personopplysninger. Personopplysningsloven
gjelder på alle samfunnsområder og
omfatter også virksomheter i delingsøkonomien som ikke er arbeidsgivere. Formålet med loven er
å beskytte den enkelte mot at personvernet blir
krenket gjennom behandling av personopplysninger.
Den skal bidra til at personopplysninger blir
behandlet i samsvar med grunnleggende personvernhensyn,
blant annet behovet for personlig integritet
og privatlivets fred. Personopplysninger
er opplysninger og vurderinger som kan knyttes
til en enkeltperson. Behandling av personopplysninger
er enhver bruk av personopplysninger,
som for eksempel innsamling, lagring og utlevering.

I en undersøkelse for Arbeids- og sosialdepartementet
høsten 2016 er det pekt på enkelte forhold
som er relevante i en diskusjon om personvern
ut fra de data som er samlet inn om delingsøkonomiplattformer
i Norge (Jesnes m.fl., 2016).
Flere av plattformene ser ut til å ha god oversikt
over hvordan og hvor tilbyderne beveger seg,
hvordan de utfører jobben osv. For flere av plattformene
er GPS og smarttelefoner sentrale for
oppdragene. En kunde (person eller bedrift) bestiller
et produkt eller en service gjennom en app
på smarttelefon, en tilbyder får tilgang på oppdraget
gjennom applikasjonen og transporterer produktet
til eller utfører servicen hos kunden. GPS i
smarttelefonene brukes av enkelte også til å lede
tilbyderne til kunden. Plattformene følger i noen
tilfeller den som utfører arbeid i sanntid, og det er
tilgjengelig teknologi for at plattformen kan sende
tilbakemeldinger på hvordan arbeidet utføres til
utføreren i sanntid. Plattformene kan også gi tilbakemeldinger
og forslag til forbedringer i etterkant
av utført oppdrag.

Tilbydernes arbeidsinnsats blir på noen plattformer
målt gjennom tilbakemeldingssystemer,
hvor kunden kan gi tilbakemelding på hvordan tilbyderen
utfører arbeidet. Tilbakemeldingene kan
gjelde hvor raske tilbyderne er, men også hvor
gode de er til kundehåndtering og service. Det er
eksempler på at plattformer kan ta initiativ til å
«bli med» tjenestetilbyder og vise hvordan arbeidet
skal gjøres, gi tips eller vurdere andre opplæringsbehov.
Disse vurderingene er ifølge Fafo tilgjengelige
ikke bare for virksomheten, men også
for andre kunder som bruker applikasjonen.

Enkelte av plattformene kan følge med på hvor
lang tid tilbyderne bruker på å utføre de ulike arbeidsoppgavene.
For eksempel registrerer de
hvor mye tid det tar å utøve en spesifikk oppgave
og kan kalkulere pris på produktet ut fra den tiden
de har registrert at det tar å utføre oppgaven i
gjennomsnitt. Slik registrering vil bare være en
personopplysning når registreringen kan knyttes
til enkeltpersoner.

Ved bruk av styringssystemer, flåtestyring,
GPS mv. vil personopplysningsloven og personopplysningsforskriften
gjelde, forutsatt at opplysningene
kan knyttes til enkeltpersoner, dvs. er
personopplysninger. Dersom en arbeidsgiver ønsker
å overvåke ansatte, uavhengig av grunn, er
det nødvendig med behandlingsgrunnlag etter
personopplysningsloven. Dette vil også gjelde tjenester
i delingsøkonomien og ved overvåking av
tjenestetilbydere som ikke er arbeidstakere, men
som er tilknyttet en plattform som selvstendige
oppdragstakere.

Enkelte har pekt på at det kan være utfordringer
knyttet til personvern ved at både tilbydere og
brukere av tjenester via digitale plattformer må
dele personlig informasjon for å foreta transaksjoner,
for eksempel personnummer, bank/kredittkortinfo,
stedsangivelse og telefonnummer. Også
muligheten for lagring av slik opplysninger er
pekt på som en slik utfordring.

Dersom slik deling skjer frivillig, vil den være
basert på informert samtykke i henhold til personopplysningsloven
og vil ikke være problematisk.
Ved eventuell lagring og annen behandling må
også dette inngå i samtykket.

[...]

6.3 Utfordringer og løsninger for
forbruker i delingsøkonomien

Det finnes ikke mye forskning på forbrukerproblemer
i delingsøkonomien. Det er derfor vanskelig
å fastslå årsaker til eventuelle forbrukerproblemer
som kan oppstå. Som følge av dette har både
amerikanske og europeiske myndigheter understreket
at det kan være viktig å trå varsomt som
regulator, med tanke på at man tar for seg hypotetiske
heller enn dokumenterte forbrukerproblemer.
Europakommisjonen er også opptatt av at nasjonale myndigheter er tilbakeholdne med å regulere
for mye for tidlig, og ønsker minst mulig fragmentering
av regelverket mellom medlemslandene
i EU (Europakommisjonen, 2016d; FTC,
2015).

I Norge er det så langt ikke registrert mer enn
en håndfull klager til forbrukermyndighetene på
dette området. Enkelte studier peker på at tillitsmekanismene2
som delingstjenester benytter for
å skape tillit til tjenestene, kan forebygge forbrukerproblemer
(Koopman m.fl., 2015; Cohen og
Sundararajan, 2015).

Basert på erfaringer med forbrukerproblemer
fra tradisjonell e-handel (mellom forbruker og næringsdrivende)
er det likevel nærliggende å se for
seg at disse utfordringene for forbrukerne også
vil kunne inntreffe i delingsøkonomien. I OECDs
rapport om forbrukervern i delingsøkonomien
trekkes følgende momenter fram som mulige utfordringer
for forbrukere:

1. Helse og sikkerhet
Utfordringer med helse og sikkerhet kan dreie
seg om brannsikkerhet ved leie av rom hos en
ikke-næringsdrivende, jf. omtale i kapittel 7,
eller sikkerhet ved kjøp av transporttjeneste av
sjåfør uten vandelsattest.

2. Feil ved produkter eller tjenester
Dersom ikke varer eller tjenester lever opp til
beskrivelsen eller på annen måte er defekt, vil
det være et problem for forbrukeren. Ved handel
i delingsøkonomien vil dette kunne komme
til syne ved at det oppstår problemer rundt for
eksempel tilgjengelighet for leieobjektet eller
kvalitet på utført tjeneste.

3. Dynamisk prising / mangelfull prisinformasjon
Dynamisk prising, altså fleksibel prising av en
vare eller tjeneste basert på etterspørsel, kan
bidra til å balansere tilbud og etterspørsel. For
forbrukere kan denne prissettingsstrategien
oppleves som villedende eller urimelig dersom
prisene for samme tjeneste varierer i svært stor
grad.

4. Personvern
Næringsdrivendes behandling av innsamlede
persondata er et tema i all e-handel, og er derfor
også en utfordring som er relevant i delingsøkonomien.
Delingsøkonomitjenester baserer
seg i utstrakt grad på innsamling og bruk av
persondata fra både tilbyder og forbruker og
interaksjonen mellom disse (OECD, 2016;
Uber, 2016). Krav til sikker oppbevaring og
bruk av data er derfor relevant. Se nærmere
omtale i boks 6.7.

1 Konsumentoverskuddet er forskjellen mellom hva forbrukerne
maksimalt hadde vært villige til å betale for tjenesten
og det de faktisk må betale, summert for alle forbrukerne.

2 Se punkt 6.5 for mer om tillitsmekanismer.

5. Innelåsningsmekanismer og byttekostnader
Selv om delingsplattformer kan sies å utvide
forbrukernes valgmuligheter, har disse ofte
noen innelåsningsmekanismer for både forbrukere
og tilbydere som benytter plattformene.
Innelåsningen oppstår når det er vanskelig eller
kostbart for brukere å skifte fra en plattform
til en annen tilsvarende tjeneste. Dersom
man for eksempel har opparbeidet seg mange
gode brukerevalueringer som kunde eller tilbyder
på en delingstjeneste, og ikke kan få med
seg disse omtalene over til en annen tilsvarende
tjeneste, fungerer systemet for brukeromtaler
som en innelåsningsmekanisme. I tillegg
kan det i mange tilfeller være vanskelig å
bytte delingstjeneste pga. få alternativer. Det
henger sammen med nettverkseffekter av
enkelte digitale tjenester – jo flere som bruker
en tjeneste, jo mer nyttig vil den være for brukerne
(omtalt i kapittel 4). Noen digitale plattformer
kan få monopol innen sine segmenter.

[...]

6.4.1 Urimelige avtalevilkår mellom
plattform og forbruker

Markedsføringsloven har en bestemmelse om
kontroll med avtalevilkår. Avtalevilkårene som
næringsdrivende benytter overfor forbrukere,
skal være rimelige, balanserte og klare. Mange
forhold kan medføre at avtalevilkår anses som urimelige
og i strid med markedsføringsloven, for
eksempel hvis de er i strid med ufravikelig forbrukervernlovgivning.
I andre tilfeller kan det etter
en konkret vurdering anses som urimelig dersom avtalevilkårene ensidig gir fordeler og rettigheter
til den næringsdrivende uten at dette balanseres
overfor forbrukeren, eller dersom vilkårene er for
vanskelige å forstå.

For eksempel har flere formidlere avtaleklausuler
om at de kan belaste det registrerte betalingskortet
ikke bare for skyldig leie, men også
for dokumenterte skader på bil eller hus med
innbo. Airbnb har i sine vilkår at kunden samtykker
til at Airbnb kan trekke beløp fra kundens
kort dersom verten melder inn dokumentert
skade. Kunden får henvendelse som han/hun gis
48 timer på å besvare. Finner Airbnb skaden dokumentert,
trekkes beløpet fra det registrerte betalingskortet.
Tilsvarende vilkår kan tenkes å eksistere
i mange andre tjenester.

Det er et uavklart spørsmål om slike avtalevilkår
kan anses å være urimelige. Slike klausuler
kan hevdes å forskyve balansen mellom partene
ved at forbrukeren må være den aktive part og
eventuelt ta en sak om urettmessig belastning av
kredittkort til forliksråd og domstoler for å kreve
pengene tilbakebetalt.

Mange næringsdrivende har utarbeidet standard
avtalevilkår som benyttes overfor forbrukerne.
Den enkelte forbruker har som regel liten
innflytelse på vilkårene i slike avtaler, men avtalevilkårene
for standardavtaler skal etter markedsføringsloven
være rimelige og balanserte. I motsatt
fall vil Forbrukerombudet og Markedsrådet
kunne forby avtalevilkårene under nærmere gitte
forutsetninger.

[...]

Boks 6.4 Personvern

Tillit er en viktig forutsetning for et velfungerende
marked. Ivaretakelse av personvernet
er grunnleggende for denne tilliten. For å
sikre tillit må konfidensialitet og taushetsregler
overholdes. Den digitale økonomien, herunder
delingsøkonomien, muliggjør innsamling
av store mengder data og stiller personvernet
overfor nye utfordringer. De grunnleggende
rettighetene i personvernregelverket
må ivaretas, og tjenestene må tilpasses de krav
en digital hverdag og en globalisert verden
innebærer for personvernet.

Det er også av stor betydning at de som tilbyr
tjenester opplever like vilkår i hele det europeiske
indre marked. Ulike krav til ivaretakelse
av personvernet kan innebære ulike
konkurransevilkår. Et harmonisert personvernregelverk
i hele EU-/EØS-området er en
forutsetning for et velfungerende digitalt indre
marked. EU vedtok våren 2016 en forordning
om beskyttelse av personopplysninger. Dette
vil føre til betydelige endringer i den norske
personvernlovgivningen. Forordningen vil
blant annet gi EU-borgere rett til å få utlevert
sine personlige data fra en plattform i et standardisert
format som gjør det mulig å flytte
persondata til en annen plattform1 (Europaparlamentets
og Rådets Forordning 2016/
679).

1 Interoperabilitet mellom digitale plattformer er også
omtalt i det norske høringssvaret til EUs høring om
nettbaserte plattformer (se punkt 9.2.2.2).

[...]

7.3.5.7 Personvern

Delingsplattformenes tilbakemeldingssystemer
kan reise enkelte utfordringer for personvernet.
Både leietager og utleier blir til dels inngående beskrevet
og vurdert som henholdsvis gjest og vert.
Informasjonen som gis om hver enkelt person,
kan være personlig, og kan inkludere karakteristikker
av personlighetstrekk og sosial adferd. Informasjonen
blir lagret av delingstjenesten, og
gjøres tilgjengelig for brukerne av plattformen.
Praksisen er, som tidligere omtalt, en mekanisme
for å skape tillit mellom aktørene. Personlige karakteristikker
som offentliggjøres kan imidlertid
være ubehagelig for den enkelte. Utvalget legger
til grunn at systemet er avtalerettslig akseptert av
partene når de knytter seg til plattformen. Utvalget
mener videre at plattformene selv må vurdere
i hvilken grad det er behov for å moderere uttalelser,
slik praksis er for de fleste utgivere som
åpner opp for kommentarer fra publikum.16

16 Ved ærekrenkende uttalelser har man bestemmelser om
krav på erstatning i skadeserstatningsloven § 3-6 a, men
terskelen for å vinne fram i slike saker er høy.

7.3.5.8 Konklusjon

Privat korttidsutleie av eget hjem kan bidra til
bedre ressursutnyttelse. Utvalget har gjennomgått
relevant regelverk som tilbydere av privat
overnatting må forholde seg til. Etter utvalgets
vurdering utfordrer delingsøkonomien i liten grad
dette regelverket. Utvalget ser heller ikke noen
grunn til å anbefale reguleringer av privat korttidsutleie
etter en boligpolitisk vurdering. Det bør
imidlertid vurderes om SSB trenger mer effektive
hjemler for å innhente statistikk fra delingsplattformene.
Det vises for øvrig til flertallets forslag
om å fjerne skattefritaket for inntekter fra korttidsutleie
av del av egen bolig, jf. punkt 8.3.3.4.

Figur 7.2 Airbnb-boliger i nordiske land i 2016
Kilde: Airbnb.

Airbnb, en forkortelse av Airbed and breakfast,
er den mest etablerte av de kommersielle delingsplattformene
for overnatting, og den dominerende
aktøren i Norge. Ideen til Airbnb ble utformet
i 2007, da grunnleggerne bestemte seg
for å tjene litt penger på å leie ut tre luftmadrasser
i sin egen leilighet under en stor årlig design-
konferanse i San Fransisco da alle hoteller i
byen var fullbooket, og det var et stort underskudd
på overnattingsmuligheter. Airbnb ble
etablert i 2008 og har hatt en formidabel vekst
siden oppstarten. Ifølge hjemmesiden deres har
over 60 mill. gjester bodd på et av 2 mill. overnattingssteder,
spredt over mer enn 34 000 byer
i 191 forskjellige land. Dette gjør at Airbnb har
passert mange av de største, globale hotellkjedene
både når det gjelder antall rom og verdivurdering.
Siden alle rommene på Airbnb ikke
er tilgjengelige til enhver tid, er de derimot et
stykke unna de største hotellkjedene når det
gjelder antall bookinger i året.

Airbnbs forretningsmodell er å tilby en internettbasert
markedsplass for å koble reisende
med lokale utleiere av overnattingsmuligheter,
ofte privatpersoners hjem. På markedsplassen
kan utleiere gratis legge ut informasjon om sine
bopeler, og de reisende kan vurdere tilbudet av
unike overnattinger i andre folks private hjem –
noe som både kan være rimeligere for de reisende
og gi dem en sjanse til bli kjent med de lokale
i området. Selve bestillingen og betalingen
av en overnatting skjer via Airbnbs plattform.
Airbnb tar der en flat cut på 10 pst. av leieprisen
fra utleierne, mens en transaksjonskostnad på 3
pst. av leieprisen blir lagt til regningen til gjestene.

Airbnb (2016b) rapporterer statistikk over
nettverket av norske verter og gjester i 2015.
Statistikken viser at 197 000 Airbnb-gjester
bodde i gjennomsnitt tre netter hos norske verter
i 2015. Det var over 7 600 Airbnb-verter, som
tjente gjennomsnittlig 2 600 amerikanske dollar
og hadde et gjennomsnittlig belegg på 26 netter.
Gjennomsnittsprisen på en Airbnb-overnatting
var 721 kr. Statistikken viser også gjestenes forbruk
i Oslo; 33 pst. av pengene gjestene brukte
under oppholdet, gikk til virksomheter i vertens
nabolag. 60 pst. av gjestene oppsøkte lokale virksomheter
etter tips fra verten, og 53 pst. sier de
brukte pengene de sparte ved å bruke Airbnb til
annet forbruk under oppholdet. 24 pst. sier de
ikke ville ha kommet til Norge uten Airbnb, eller
at de ville hatt et kortere opphold. Airbnb har
hatt en eksponentiell vekst i Norge, og det finnes
nå Airbnb-verter over hele landet.

Alle typer overnattingssteder kan legges tilgjengelig
på Airbnbs plattform. De fleste annonsene
dreier seg om leiligheter eller hus, men også
hytter, båter, bobiler, telt, og lignende kan leies.
Flere segmenter av overnattingsmarkedet kan
altså påvirkes av etableringen av Airbnb og lignende
delingsplattformer. De mest åpenbare er
hotellmarkedet, hyttemarkedet, og langtidsleiemarkedet
for bolig, men andre mindre og mer
spesialiserte markeder innen overnatting kan
også bli påvirket.

Se også saken på regjeringen.no.