Høring - Rapporten "Robuste og sikre nasjonale transportnett - Målbilder og sårbarhetsreduserende tiltak"

• Høringsbrev

  Vår ref.: 16/2211

  Les høringsbrev her

Fra høringsbrevet:

Høring av rapporten Robuste og sikre nasjonale transportnett - Målbilder og sårbarhetsreduserende tiltak

Elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester blir stadig viktigere for folk, næringsliv og offentlig forvaltning. Stadig mer av samfunnets funksjoner digitaliseres. Alt fra banktjenester, trafikkstyring, forsyning av vann og avløp til innsats for å sikre Norge i fred, krise og krig krever digitale løsninger. Flere hendelser og utredninger de siste årene har vist den økende betydningen mobil- og bredbåndsnettene har for samfunnssikkerheten i Norge og forventningene brukerne har til at tjenestene fungerer hele tiden.

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) har presentert flere viktige rapporter om sikkerheten i elektroniske kommunikasjonsnett, og hva som må til for å møte dagens og morgendagens trusler. Erfaringene er i hovedsak samlet i rapporten Robuste og sikre nasjonale transportnett - Målbilder og sårbarhetsreduserende tiltak (ROBIN-rapporten) fra april 2017. Rapporten bygger på erfaringer fra både reelle hendelser, trusselvurderinger og offentlige utredninger som Lysne I-rapporten (november 2015), EkomROS 2016 (oktober 2016), Kartlegging og vurdering av infrastruktur som kan nyttiggjøres av datasentre (desember 2016) og Nasjonal autonomi i norske elektroniske kommunikasjonsnett (mars 2017).

Samferdselsdepartementet sender med dette ROBIN-rapporten på høring. Vi ønsker tilbakemelding både fra tilbydere og brukerne av tjenestene. Det er viktig for departementet å ha med seg ekombransjen og brukernes syn på vurderingene som er gjort i rapporten. Dette gjelder både målbildene i seg selv, om målbildene som er valgt samsvarer med brukernes behov og den markedsmessige utviklingen og om Nkom har foreslått de rette tiltakene for å styrke sikkerheten og robustheten i ekomnettene.

Vi ber om innspill sendes til Samferdselsdepartementet post@sd.dep.no innen 15. august 2017.

Med hilsen

Heidi Kvalvåg (e.f.)
avdelingsdirektør

Hans Einar Nerhus
fagdirektør

• Høringsnotat

  Rapporten fra Nkom er høringsnotat.

Les rapporten (pdf)

Utdrag:

Bakgrunn og gjennomføring

Samfunnet er helt avhengig av elektronisk kommunikasjon (ekom). I utredninger om samfunnssikkerhet de senere årene har ekom fått stor oppmerksomhet. Lysne-utvalget uttaler bl.a. følgende i sin rapport «Digital sårbarhet - sikkert samfunn» (NOU 2015:13):

«De verdiene og funksjonene som ekomnett og -tjenester leverer, er en helt sentral forutsetning for at andre samfunnsfunksjoner skal kunne levere det de skal. Samtidig er det en stadig økende forventning i samfunnet om at ekom som innsatsfaktor er stabil og tilgjengelig. 100 prosent oppetid tas mer eller mindre for gitt, og det er meget lav aksept for brudd»

Kravene til oppetid, robusthet, sikkerhet og kvalitet vil økes ytterligere ved at kritiske samfunnsaktører som eksempelvis nødtjenestene og Forsvaret i større grad vil ta i bruk de kommersielle nettene for overføring av egne tjenester.

Telenor har i dag det mest omfattende og best utbygde nettet i Norge. Infrastrukturen er godt utbygd og profesjonelt operert, og nettet har historisk sett vært svært stabilt. Det er likevel slik at svært mye av den nasjonale trafikken bæres over Telenors nett, og et totalutfall over en viss varighet vil derfor få dramatiske konsekvenser for nasjonen. Avhengigheten av Telenors nett vekker bekymring, og det er blant annet i NOU 2015:13 anbefalt at tiltak iverksettes for å redusere kritikaliteten av Telenors kjerneinfrastruktur.

I lys av ønsket om å tilrettelegge for etablering av datasenterindustri i Norge og å være i stand til å etterkomme krav til både kapasitet og nok føringsveier, både i Norge og ut av Norge, er det et behov for at den infrastrukturen som allerede finnes, bedre kan kombineres og utnyttes og at nye fiberføringsveier i og ut av landet etableres.

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) leverte i desember 2016 en rapport til Samferdselsdepartementet om tilgangen til fiberinfrastruktur i Norge og føringer ut av landet. Rapporten viser at nær sagt all norsk trafikk følger den samme ruta fra Oslo-området via Sverige og videre til kontinentet og at det er en betydelig sikkerhetsgevinst i å ta i bruk alternative traséer. Tiltak som bidrar til å spre trafikken til flere land, er ansett som viktige.

Oppdrag til Nkom

Samferdselsdepartementet ga i november 2016 Nkom følgende oppdrag:

«Regjeringen og tilbyderne av elektronisk kommunikasjon gjennomfører for tiden store tiltak for å styrke sikkerheten og robustheten i de norske ekomnettene. I tråd med anbefalingene i Digital sårbarhetsrapport (NOU 2015:13) og oppfølging av ekomplanen (Meld. St. 27 (2015-2016)) skal Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) vurdere sårbarhetsreduserende tiltak knyttet til samfunnets og samfunnskritiske funksjoners avhengighet av Telenors kjerneinfrastruktur og hvordan ulike transportnett og utenlandsforbindelser kan kombineres for å øke den samlede nasjonale kapasiteten og sikkerheten i ekomnettene.

Samferdselsdepartementet ber Nkom om å:

1) Vurdere effektive og gjennomførbare sårbarhetsreduserende tiltak knyttet til samfunnets avhengighet av Telenors kjerneinfrastruktur.

2) Vurdere hvordan eksisterende nasjonale og regionale transportnett kan kombineres og videreutvikles for å øke sikkerheten og kapasiteten i ekomnettene.

3) Vurdere hvordan eksisterende og eventuelt nye utenlandsforbindelser kan knyttes til nasjonale transportnett for å sikre økt kapasitet og diversitet på den internasjonale trafikken.

Samferdselsdepartementet ber Nkom redegjøre for dagens situasjon, forventet utvikling i markedet og hva som må til av eventuelle regulatoriske og budsjettmessige tiltak for å heve sikkerheten i de norske ekomnettene. Vi ber Nkom om å levere vurderingene til departementet innen 1.4.2017.»

Prosess for gjennomføring av oppdraget
I forbindelse med oppdraget har Nkom avholdt møter med følgende aktører:

•  Tilbydere med omfattende transportnett: Altibox, Broadnet, TDC og Telenor

•  Statlige aktører som er storkjøpere av transportnettjenester: Forsvaret, Norsk Helsenett, Nødnett og Uninett

•  Kommersielle ekomtilbydere som tilbyr landsdekkende ekomtjenester uten eget transportnett: ICE, NextGenTel og Telia Norge

Hensikten med møtene har vært å få kartlagt hvilken infrastruktur sentrale tilbydere og aktører selv har, hvilke avhengigheter de har til Telenors transportnett på hhv. lands-, region- og lokalnivå, hva slags type transportnettjenester de kjøper av Telenor og andre og få innspill til tiltak bransjen mener bør gjennomføres for å svare på oppdragspunktene 1-3.

Nkom har i tillegg engasjert konsulentselskapet Kaluna Norge et fåtall timer for rådgivning.

Oppdraget er gjennomført i perioden desember 2016 til mars 2017.

Sammendrag

I denne rapporten vurderer Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) sårbarhets-reduserende tiltak knyttet til hvor avhengig samfunnet og samfunnskritiske funksjoner er av Telenors kjerneinfrastruktur. Rapporten omtaler også hvordan ulike transportnett og utenlandsforbindelser kan kombineres for å øke den samlede nasjonale kapasiteten og sikkerheten i ekomnettene i Norge.

Ekommarkedet i Norge

Broadnet og Telenor har hvert sitt nasjonale transportnett og er de to største tilbyderne av mørk fiber, optisk kanal og andre kapasitetsprodukter. Bane NOR og Statnett eier og disponerer hvert sitt nett langs henholdsvis jernbanen og i høyspentnettet. Disse nettene dekker store deler av landet. Det finnes også mye infrastruktur langs veinettet som eies av Statens vegvesen. Videre har Altibox gjennom sin partnerskapsmodell et omfattende fibernett som dekker alle landets fylker. I tillegg finnes et stort antall aktører som har lokale eller regionale fibernett. Mange steder har lokale/regionale aktører inngått samarbeid hvor de ulike nettene har blitt koblet sammen til større nett, hvor de tilbyr et felles tjenestespekter.

Telenor er den største tilbyderen på grossistnivå og selger grossisttjenester til mobiloperatører, bredbåndsleverandører og andre tilbydere av ekomtjenester. Telenor har dekning i hele landet, og dette gjør at selskapet kan gi et helhetlig tilbud til kunder som har behov for omfattende dekning.

Telenor er største tilbyder av ekomtjenester og hadde en andel av samlet sluttbruker-omsetning i 2015 på 51,3 prosent. Telia var nest største tilbyder med 19,3 prosent, mens partnerne i Altibox-samarbeidet hadde en samlet markedsandel på 6,3 prosent. Videre er Telenor største tilbyder av mobile tjenester med en markedsandel på 50,1 prosent ved utgangen av første halvår 2016, målt ved antall abonnement på mobiltelefoni og mobilt bredbånd samlet. Telenor er også største tilbyder av fast bredbånd med en markedsandel på 41,4 prosent av antall abonnement ved utgangen av første halvår 2016.

Mesteparten av trafikken mot utlandet (både telefoni og Internett/datatrafikk) rutes i dag fra Oslo-området mot svenskegrensen, gjennom Sverige til Danmark og videre mot kontinentet. I Oslo-området finnes et betydelig utvalg av store internasjonale aktører som tilbyr transportnettjenester til og fra utlandet. Det finnes også flere fiberforbindelser mot Sverige fra Midt-Norge og nordover, samt en forbindelse til Finland. I tillegg finnes en fiberkabel fra Sørlandet mot Danmark, som eies av Statnett, og flere fiberkabler fra Vestlandet og Sørvestlandet mot Storbritannia, som eies av Tampnet.

Nkom forventer at samarbeidet mellom lokale og regionale fiberselskaper vil bli ytterligere styrket i tiden som kommer. På denne måten vil flere alternativer til Telenor og Broadnet på transmisjon over lange avstander eller i ulike områder kunne bli etablert. Nkom forventer også at etterspørsel etter mørk fiber og optisk kanal med høyere kapasitet (100 Gbit/s eller mer) vil øke i årene som kommer. Videre forventer Nkom at krav til lav forsinkelse vil bli viktigere i tiden fremover, bl.a. som følge av innføring av 5G mobilnett og fremveksten av Tingenes Internett.

Omsetningen for mobiltjenester utgjorde 59 prosent av totalomsetningen i det norske sluttbrukermarkedet i 2015, mens omsetningen for fast bredbånd utgjorde om lag 26 prosent av totalomsetningen. Nkom forventer at mobile tjenester og fast bredbånd vil være de klart største og viktigste tjenestene i årene som kommer. Vi forventer også at nedgangen i bruk av fasttelefoni vil fortsette.

I perioden fra første halvår 2011 til første halvår 2016 har datatrafikken i norske mobilnett blitt mer enn tidoblet. Nkom forventer at volumet fortsatt vil vokse kraftig i årene som kommer. Dette vil ytterligere forsterke betydningen av mobilnett.

Fiberbasert bredbånd har vokst kraftig de siste årene og er nå den største kategorien av fast bredbånd. Samtidig har antall abonnement over xDSL blitt betydelig redusert de siste årene.
Nkom forventer at antall bredbåndsabonnement basert på fiber fortsatt vil øke gjennom utbygging av nye fiberaksessnett. Samtidig er det interesse for modernisering av kobbernettet, noe som kan bidra til å bremse nedgangen i antall xDSL-abonnement.

Dekning fra flere aksessteknologier kan gi muligheter for redundans i aksessnettet. Dekningsundersøkelsen for 2016 viser at en stadig større andel husstander og næringsbygg kan velge mellom flere aksessteknologier for bredbånd. Utbygging av nye fibernett og 4G mobilnett har ført til sterkere konkurranse mellom aksessteknologier, og økt tilbud om høykapasitets VDSL har ført til at flere har mulighet til å velge mellom flere aksessteknologier som kan levere høyhastighets bredbånd. Mange bedrifter har tatt i bruk mobile løsninger som reserveløsning dersom en fast tilknytning faller ut, f.eks. i forbindelse med betalingsterminaler.

Fungerende og sikker elektronisk kommunikasjon har blitt en forutsetning for nær sagt alle samfunnets funksjoner. Spesielt mobilnettene brukes i dag til kritiske samfunnsfunksjoner, og Nkom forventer at slik bruk vil øke i tiden fremover. Det går videre frem av «Digital Agenda for Norge»1 at myndighetene vil legge til rette for at offentlige ekomnett i størst mulig grad skal bære framtidige tjenester for nød- og beredskapsetatene. Også den nye langtidsplanen for Forsvaret2 går langt i å legge opp til økt bruk og avhengighet av sivil teknologi i Forsvaret. ▬

1 Meld. St. 27 (2015-2016).
2 Prop. 151 S (2015-2016).

Denne stadig økende samfunnsavhengigheten legger premisser for Nkoms vurderinger av betydningen av avhengigheten av Telenors transportnett og hvordan ulike transportnett og utenlandsforbindelser kan kombineres for å øke den samlede sikkerheten i ekomnettene.

Transportnett

I oppdraget fra Samferdselsdepartementet brukes betegnelsen «Telenors kjerneinfrastruktur». I denne rapporten forstår Nkom begrepet «kjerneinfrastruktur» som den sammenbindende infrastrukturen alle ekomtjenester er avhengige av og benytter for å overføre brukerdata og signaleringsinformasjon. Transportnett brukes som en fellesbetegnelse for denne infrastrukturen. Relatert til Telenors egne betegnelser vil dette i utbredelse tilsvare Core Network, MetroCore Network og Metro Access Network. Funksjonelt vil det omfatte Telenors IP/MPLS nett (BRUT 2.0) og de underliggende transmisjonsnettene og fiberkablene. Et transportnett er gjerne bygd opp med flere nivåer av kapasitet og redundans. Hovedveiene som binder hele landet sammen, har svært høy overføringskapasitet og høy grad av redundans. Lenger ut mot aksessnettet blir kapasitet og grad av redundans lavere. Inndelingen av et transportnett svarer i stor grad til nivåene lands-, region- og lokalnett.

Avhengigheten av Telenors transportnett

Telenor, Broadnet og Altibox har landsomfattende transportnett som i det alt vesentlige fremstår som redundante og uavhengige av hverandre. For Altibox følger mye av fiberstrekkene kraftlinjer og går som oftest uavhengig av Telenor. For en del av strekkene i kjernenettet brukes imidlertid langtidsleie av mørk fiber levert av blant annet Telenor. Dette er passiv infrastruktur som ikke er utsatt for logiske feil i Telenors nett. Også for Broadnet er de fleste av føringsveiene i Broadnets landsnett uavhengige og geografisk skilt fra Telenor. Unntak er en del fiberstrekk langs jernbanen hvor felleskabler benyttes. På regional-, lokal- og aksessnivå leier Broadnet noe mørk fiber fra Telenor. Dette er passiv infrastruktur, og den er dermed ikke utsatt for logiske feil i Telenors nett

Siden både Telenors egen mobiltrafikk og de meste av Telias mobiltrafikk går gjennom Telenors transportnett, vil det alt vesentlige av nasjonal mobiltrafikk være avhengig av at Telenors transportnett ikke svikter. Tilsvarende vil et totalt utfall av Telenors transportnett få store konsekvenser for Nødnett.

Når det gjelder fast bredbånd/internett, vil et utfall av Telenors transportnett ha betydelige konsekvenser for svært mange av dagens ekomtilbydere og deres kunder.

Sårbarheter og risiko

Redusere avhengigheten av Telenors transportnett

Telenors transportnett er en kritisk innsatsfaktor i digitale verdikjeder for nær sagt alle samfunnssektorer og for levering av mobiltjenester fra alle mobiltilbydere og en stor andel av faste bredbåndstjenester. Selv om transportnettet har robust design, er profesjonelt operert og historisk sett har vært svært stabilt, har en alvorlig svikt i Telenors transportnett potensiale for et massivt ekomutfall som raskt vil kunne få store konsekvenser for samfunnet.

I tilknytning til avhengigheten av Telenors transportnett, vil logiske sårbarheter, det vil si feil knyttet til programvare eller konfigurasjon, utløst av utilsiktede eller tilsiktede hendelser, være mest relevant å vurdere. Utilsiktede feil i programvare og konfigurasjon har de siste årene vært årsak til mange feil i ekomnettene. Etter hvert som programvaresystemene blir mer omfattende og komplekse, forventer Nkom at utfall og forstyrrelser i nett og -tjenester som følge av programvarefeil og konfigurasjonsfeil, kan øke. Ved programvare- og konfigurasjonsfeil kan feilårsak og årsakssammenheng være mer utfordrende å avdekke enn ved fysiske hendelser, og skadeomfanget er mer uforutsigbart. Med økt programvarekompleksitet i transportnettene vil vi også forvente å kunne se at logiske feil slår ut transportnettfunksjoner.

Den største sannsynligheten for alvorlige logiske feil i transportnettet vil være knyttet til utilsiktede hendelser. Dette kan være latente feil i programvare eller konfigurasjon som utløses i forbindelse med ukjente handlingsmønstre eller endringer i trafikkmønstre etc., innføring av programvare- eller konfigurasjonsfeil i forbindelse med oppgradering, eller menneskelig svikt i forbindelse med planlagt arbeid. Alvorlige logiske feil i transportnettet kan også utløses av tilsiktede handlinger, for eksempel tjenestenektangrep, angrep på sentrale styrings- og kontrollsystemer eller rekruttering eller utpressing av nøkkelressurser i selskapet som har kompetanse på og tilgang til slike systemer.

Det vil ikke nødvendigvis være samsvar mellom tiltak som bidrar til stabil drift og høye oppetider i det daglige, og tiltak som skal sikre mot totalutfall i særtilfeller. Samlet kjøp fra én enkelt transportnettleverandør, kan være fordelaktig fra et driftsmessig og økonomisk ståsted. Av de norske transportnettene har Telenor den mest komplette utbredelsen geografisk. Telenors tilstedeværelse i lokalnettet og helt ute i aksessnettet i hele landet gjør selskapet attraktivt som totalleverandør av transporttjenester, og dette bidrar til Telenors sterke posisjon i markedene for transportnettjenester.

I et samfunnssikkerhetsperspektiv, og for å møte risikoen for omfattende eller totalt utfall i Telenors transportnett, er imidlertid diversitet det mest relevante virkemidlet. Primært kan dette løses gjennom diversitet på transportnettleverandører, dvs. at samfunnets totale behov for transportnettjenester i større grad spres på flere autonome transportnett. Men også diversitet innad i det enkelte transportnett, er et relevant virkemiddel.

Økt sikkerhet i nasjonale og regionale transportnett

Selv om redundansen i transportnettene hovedsakelig anses å være god per i dag, vil behovene for robusthet og oppetid bare øke i årene fremover, både i et samfunnssikkerhetsperspektiv og i et næringsperspektiv. Nkom mener at økt sikkerhet og kapasitet i nasjonale og regionale transportnett i hovedsak må realiseres gjennom økt konnektivitet. I et samfunnssikkerhetsperspektiv er det avgjørende at større tettsteder har en grunnleggende konnektivitet mot de nasjonale transportnettene. Dette gjelder tettsteder av en viss størrelse på bakgrunn av at konsekvensen av totalt bortfall av elektronisk kommunikasjon er proporsjonal med størrelsen på tettstedene, med tanke på omfanget av mennesker og næringslivsaktører som berøres. Samfunnskonsekvensen kan imidlertid også være betydelig i mindre tettsteder. I et totalforsvarsperspektiv vil det også være viktig å legge til rette for økt konnektivitet til og i strategisk viktige regioner.

Som tillegg til utbygging av nye fiberforbindelser, kan man også se for seg løsninger der tilbyderne av transportnett kan utnytte hverandres infrastruktur ved brudd i egne fiberforbindelser. Det må da legges til rette for at transportnettilbydere i krise- eller beredskapssituasjoner kan samarbeide effektivt for å reetablere konnektivitet i berørte områder. Tilretteleggingen må gjøres både på det topologiske plan (strategiske samtrafikkpunkter), det tekniske plan (fiber- eller trafikkutvekslingsmekanismer) og på det administrative plan (samhandlingsavtaler mm.). Også Forsvarets transportnettinfrastruktur bør inngå i slik samhandling, for å legge til rette for Forsvarets behov for sivil støtte og motsatt.

Økt kapasitet og diversitet på utenlandsforbindelser

Nkom mener at sårbarheten knyttet til at nær all trafikk ut av landet er konsentrert på infrastruktur som har utgangspunkt i Oslo-regionen, og som går til Sverige og videre til Danmark, hovedsakelig vil gjøre seg gjeldende ved større naturhendelser og katastrofer eller alvorlige kriminelle handlinger. I tillegg vil det faktum at det meste av norsk trafikk mot utlandet er underlagt ett enkelt lands jurisdiksjon, utgjøre en sårbarhet. Denne sårbarheten vil kunne gjøre seg gjeldende for eksempel ved endringer i det sikkerhetspolitiske bildet, i forbindelse med streik eller som følge av andre interne forhold i landet. Sårbarheten vil også kunne gjøre seg gjeldende ved tilsvarende hendelser i Danmark

Fiberinfrastrukturen mot utlandet må anses som en kritisk del av ekominfrastrukturen. Langvarige utfall av, eller andre sikkerhetstruende hendelser mot, denne infrastrukturen vil kunne medføre betydelige konsekvenser for kritiske samfunnsfunksjoner i Norge. Nkom anser det ikke som usannsynlig at sårbarhetene nevnt ovenfor kan utløses, blant annet med bakgrunn i et uforutsigbart sikkerhetspolitisk bilde og utsikter for flere og mer alvorlige naturhendelser som følge av klimaendringer. Samlet anser Nkom at risikoen ved dagens situasjon, der nær all trafikk mot utlandet rutes via Sverige og videre til Danmark, er betydelig nok til at sårbarhetene bør reduseres.

Å spre den totale mengden trafikk mot utlandet over direkte fiberforbindelser til flere land, vil redusere både sårbarhetene knyttet til den ensidige avhengigheten mot ett enkelt land og den fysiske konsentrasjonen av fiberforbindelser og sentrale knutepunkt. Dette kan gjøres ved i større grad å bruke eksisterende fiberforbindelser direkte mot Danmark og Storbritannia som har betydelig ledig kapasitet, eller ved etablering av nye sjøfiberforbindelser.

Målbilder for transportnettinfrastrukturen

Nkom har definert tre overordnede målbilder for transportnettinfrastrukturen for 2025. Målbildene skal representere en tilstand i nettene hvor samfunnet ikke har en uakseptabelt sterk avhengighet av én enkelt transportnettinfrastruktur, hvor det er tilstrekkelig sikkerhet og kapasitet i transportnettene, både innenlands og mot utlandet, for å ivareta samfunnets og totalforsvarets behov, og hvor forholdene ligger til rette for næringsutvikling og innovasjon.

Målbilde 1: Viktige samfunnsverdier spres over flere transportnett

Nkom mener at det viktigste målet for å hindre alvorlige samfunnskonsekvenser ved bortfall av ett enkelt transportnett, er at brukere i alle samfunnssegmenter sprer sine kjøp av transportnettjenester på ulike tilbydere av autonome transportnett. Nkom har under målbilde 1 definert tre mer detaljerte målbilder som omhandler ulike typer kjøpere av transportnettjenester.

Målbilde 1A: Kommersielle tilbydere av mobilnett benytter flere autonome transportnett
De kommersielle, landsdekkende mobilnettene benytter samlet sett transportnettjenester fra en variasjon av tilbydere som sikrer at ingen tettsteder3 over 10 000 innbyggere samt fylkeshovedsteder, risikerer at totalt eller nær totalt utfall av ett enkelt transportnett, fører til et totalt eller nær totalt bortfall av alle mobilnett i tettstedet.

Målbilde 1B: Statlig eide tjenestenett benytter flere autonome transportnett

Statlig eide tjenestenett har tilbyderdiversitet på transportnettjenester som hindrer at et totalt eller nær totalt utfall av ett kommersielt transportnett fører til totalt eller nært totalt utfall av tjenester i nettet.

Målbilde 1C: Offentlige virksomheter med samfunnskritisk funksjon benytter flere autonome transportnett

Offentlige virksomheter med samfunnskritisk funksjon har tilbyderdiversitet på transportnettjenester som hindrer at et totalt eller nær totalt utfall av ett kommersielt transportnett fører til totalt eller nært totalt utfall av den samfunnskritiske funksjonen.

▬
3 Tettsteder i henhold til definisjon fra Statistisk sentralbyrå. Se kapittel 6.

Målbilde 2: Robuste nett og høy konnektivitet i hele landet

Målbilde 2 beskriver forutsetninger som må til for å sikre samfunnet en grunnleggende fysisk robusthet i ekominfrastrukturen. Dette skal redusere konsekvenser ved fiberbrudd som følge av tilsiktede eller utilsiktede hendelser og naturhendelser. Målbildet tar også opp i seg det fremtidige behovet for konnektivitet og kapasitet. Under dette målbildet har Nkom definert tre mer detaljerte målbilder som konkretiserer mål for antall autonome landsdekkende transportnett, hvor godt utbygd fiberinfrastrukturen i Norge bør være samlet sett, uavhengig av tilbyder, og hvilket nivå av redundans de enkelte landsdekkende transportnettene bør ha.

Målbilde 2A: Minst tre tilbydere av autonome, landsdekkende transportnett

Det finnes minst tre likeverdige4, autonome, landsdekkende transportnett i Norge.
Disse transportnettene har godt utbygde region- og lokalnett, som sikrer at brukernes tilgang i stor grad realiseres uten avhengigheter til de andre landsdekkende transportnettene.

Målbilde 2B: Tilrettelegging for diversitet på fiberforbindelser mellom tettsteder

I hvert tettsted med mer enn 10 000 innbyggere samt fylkeshovedsteder er det tilrettelagt for fiberforbindelser til tilsvarende tettsteder gjennom minst tre geografisk adskilte traséer. Den geografiske diversiteten på traséer og knutepunkter legger til rette for at konnektivitet mellom to vilkårlige slike tettsteder kan opprettholdes ved to samtidige bortfall.

I hvert tettsted med mer enn 60 000 innbyggere samt andre strategiske tettsteder er det tilrettelagt for fiberforbindelser til tilsvarende tettsteder gjennom minst fire geografisk adskilte traséer. Den geografiske diversiteten på traséer og knutepunkter legger til rette for at konnektivitet mellom to vilkårlige slike tettsteder kan opprettholdes ved tre samtidige bortfall.

Målbilde 2C: Fysisk redundans i transportnettene til tettsteder og strategiske områder

I hvert tettsted med mer enn 10 000 innbyggere samt fylkeshovedsteder er det mulig å kjøpe transportnettjenester fra minst tre autonome, landsdekkende transportnett, som hver kan tilby redundans over minst én geografisk adskilt trasé til annet tilsvarende tettsted.

I hvert tettsted med mer enn 60 000 innbyggere samt andre strategiske tettsteder er det mulig å kjøpe transportnettjenester fra minst tre autonome, landsdekkende [forts. side 11]

▬
4 Med likeverdige menes i denne rapporten at det finnes flere transportnett som er på tilsvarende nivå med hensyn til utbredelse, redundans, fremføringsdiversitet og kapasitet

Side 11:

transportnett, som hver kan tilby redundans over minst to geografisk adskilte traséer til annet/andre tilsvarende tettsted.

De autonome, landsdekkende transportnettene utnytter de tilgjengelige fysiske traséene slik at den fysiske diversiteten mellom nettene er maksimert.

Ved omfattende fiberbrudd som alvorlig truer samfunnssikkerheten eller rikets sikkerhet, er de autonome, landsdekkende transportnettene, sammen med Forsvarets nett, fysisk tilrettelagt slik at de kan gjensidig utnyttes til samfunnets beste.

Målbilde 3: Norge som sentral aktør for internasjonal konnektivitet

Målbilde 3 beskriver en ønsket situasjon med hensyn til fysiske fiberforbindelser mellom Norge og utlandet for å sikre kapasitet og diversitet i den internasjonale trafikken. Det er først og fremst Norges rolle som datasenternasjon og transittland som vil være katalysatoren for å bygge ut nye utenlandsforbindelser, ettersom kommersielle aktører vil ha interesse for å bidra med investeringer til nye sjøkabler. Norske myndigheter kan også ha interesse i å bidra i slike investeringer av strategiske formål. Dersom kommersielle aktører, inkludert internasjonale carriere, etablerer seg på nye sjøfiberforbindelser, vil dette igjen legge til rette for større spredning av den daglige internasjonale trafikken. Nkom har under målbilde 3 definert tre mer detaljerte målbilder som omhandler ulike aspekter knyttet til internasjonal konnektivitet.

Målbilde 3A: Internasjonal konnektivitet knyttet til datasenternæringen

Det er etablert sjøfiberforbindelse mellom Norge og Storbritannia/europeiske kontinent, mellom Norge og Nord-Amerika og mellom Norge og Asia via Nordøstpassasjen, som utnyttes av store internasjonale aktører som kjøper datasentertjenester i Norge.

Det er også etablert landbaserte fiberforbindelser mellom Nord-Norge, Sverige og Finland, som utnyttes av tilsvarende aktører.

I tillegg til den nasjonale, landbaserte infrastrukturen, er det etablert sammenhengende sjøfiberforbindelse mellom Nord-Norge og Sør-Norge for å ivareta de internasjonale aktørenes behov for rask og sikker fiberforbindelse som knytter Nord-Amerika/Europa og Asia sammen.

Målbilde 3B: Internasjonal konnektivitet for strategiske formål

Staten har reserverte fiberpar på sjøfiberforbindelser til Storbritannia, det europeiske kontinentet og Nord-Amerika, samt de landbaserte fibersambandene mellom Nord-Norge, Sverige og Finland, for å sikre Norges strategiske interesser.

Staten har reserverte fiberpar på sjøfiberforbindelsene mellom Svalbard og Nord-Norge, som i tillegg er tilknyttet sjøfiberforbindelsene mot Nord-Amerika og sjøfiberforbindelsen mellom Nord-Norge og Sør-Norge.

Målbilde 3C: Spredning av internasjonal trafikk

Den generelle internasjonale data-, internett-, og telefonitrafikken fra norske ekomnett er fordelt på fiberforbindelser til henholdsvis Sverige, Danmark, Storbritannia og Nord-Amerika mm. i henhold til optimal trafikkflyt.
Ekomtilbyderne har mulighet og tilgjengelig kapasitet til å rute om den internasjonale trafikken som går via ett av landene, over til forbindelsene som går via de andre landene, ved brudd eller behov for stenging.

Forslag til tiltak

Nkom foreslår ulike typer tiltak som skal bygge opp under målbildene som er definert. Vi har lagt vekt på at tiltakene skal være effektive og gjennomførbare. Nkom vil fortsatt ha dialog og «soft regulering» som foretrukket tilnærming, og kun der ikke markedet alene eller stimulerende tiltak er tilstrekkelig, vil andre regulatoriske virkemidler bli vurdert.

Tiltak rettet mot kommersielle tilbydere av transportnett

Tiltak 1:
Nkom presiserer kravet til forsvarlig sikkerhet for å møte risikoen for logiske feil i transportnettene.

Tiltak 2:
Kompensere merkostnader ved etablering av flere sammenhengende fiberforbindelser.

Tiltak 3:
Kompensere merkostnader ved bruk av transportnettjenester fra minst to uavhengige transportnett til utvalgte steder.

Tiltak 4:
Kompensere merkostnader ved ruting av utenlandstrafikk utenom Sverige.

Tiltak 5:
Etablere et Transportnettforum med tilsvarende struktur og arbeidsform som dagens Bredbåndsforum.

Tiltak rettet mot kunder/brukere av transportnett

Tiltak 6:
Offentlige virksomheter som har samfunnsviktige funksjoner, skal kjøpe transportnettjenester fra flere uavhengige transportnettilbydere.

Tiltak 7:
Myndighetene (Nkom) utarbeider informasjonsmateriale og veileder offentlige og private virksomheter om sårbarheter og hva virksomhetene bør gjøre for å spre sine verdier over flere uavhengige transportnett.

Tiltak 8:
Staten kjøper egne fiberpar på sjøfiberforbindelser som knytter Norge og Svalbard sammen med Nord-Amerika, Storbritannia og det europeiske kontinentet. Som ledd i dette etableres også sjøkabelforbindelse mellom Nord-Norge og Sør-Norge.

Tiltak 8:
Staten kjøper egne fiberpar på sjøfiberforbindelser som knytter Norge og Svalbard sammen med Nord-Amerika, Storbritannia og det europeiske kontinentet. Som ledd i dette etableres også sjøkabelforbindelse mellom Nord-Norge og Sør-Norge.

Tiltak hentet fra Datasenterrapporten

Tiltak 9:
Legge til rette for enkel tilgang til informasjon om det norske fibermarkedet.

Tiltak 10:
Sørge for at fiber og føringsveier som statlige selskaper disponerer, blir lettere tilgjengelig for tilbydere av transmisjon og datasenterindustrien, og sørge for at statlige selskaper legger ekstra trekkerør og/eller fiberkabler utover eget behov når større fornyings- eller oppgraderingsarbeid utføres.

Finansiering av tiltak

Nkom foreslår at hele eller deler av inntektene som staten mottar i forbindelse med auksjoner av frekvenser, kanaliseres tilbake til ekomsektoren og brukes til ekomtiltak. Dette kan inkludere utbygging av mobilnett eller fast bredbånd i områder hvor det ikke er kommersielt attraktivt å bygge ut, og for å gjennomføre sårbarhetsreduserende tiltak som myndighetene vanskelig kan pålegge tilbyderne å finansiere selv uten økonomisk støtte fra staten. En mulig løsning er å opprette et fond for plassering av midlene.

[...]

2.1.3 Forbindelser til utlandet

Mesteparten av trafikken mot utlandet (både telefoni og Internett/datatrafikk) rutes i dag fra Oslo-området mot svenskegrensen, gjennom Sverige til Danmark og videre mot kontinentet. I Oslo-området finnes et betydelig utvalg av store internasjonale aktører, som Telia Carrier, Level 3, Verizon og Cogent, som tilbyr transportnettjenester mot utlandet. I mange tilfeller tilbys også mørk fiber. Dette er aktører som tilbyr konnektivitet på tvers av landegrenser, gjennom internasjonale fibernett sammensatt dels gjennom egne nett og dels ved leie av mørk fiber fra ulike nasjonale netteiere. De fysiske fibernettene som de internasjonale aktørene benytter fra knutepunktene i Oslo-området til svenskegrensen, eies av Telenor, Broadnet eller Bane NOR.

Det finnes også flere fiberforbindelser mot Sverige fra Midt-Norge og nordover. Disse eies av aktører som Telenor, Broadnet, Bane NOR og enkelte lokale netteiere. Forbindelsene er tilknyttet fibernett fra svenske netteiere på andre siden av grensen, som for eksempel det svenske Banverket.

I tillegg finnes en fiberkabel fra Sørlandet mot Danmark, som eies av Statnett, og flere fiberkabler fra Vestlandet og Sørvestlandet mot Storbritannia, som eies av Tampnet.

Fra Finnmark finnes en fiberforbindelse mot grensen til Finland. Blant annet skal Uninett, i samarbeid med forskningsnettene i Sverige og Finland, benytte denne forbindelsen for å gi forsknings- og utdanningsinstitusjoner i de nordligste delene av Norge og Finland bedre nettforbindelser og redundans.

[...]

3 Transportnett

I debatten rundt samfunnets avhengighet av ekominfrastrukturen til Telenor, brukes det mange begreper om den infrastrukturen som binder landet sammen. Stamnett, kjernenett og transportnett er bare noen av disse. I oppdraget fra Samferdselsdepartementet brukes betegnelsen «Telenors kjerneinfrastruktur». Vi finner det, for formålet med denne rapporten, tjenlig å forstå begrepet «kjerneinfrastruktur» som den sammenbindende infrastrukturen alle ekomtjenester er avhengige av og benytter for å overføre brukerdata og signalerings-informasjon.

Relatert til Telenors egne betegnelser vil dette i utbredelse tilsvare Core Network, MetroCore Network og Metro Access Network. Funksjonelt vil det omfatte Telenors IP/MPLS nett (BRUT 2.0) og de underliggende transmisjonsnettene og fiberkablene. I denne rapporten vil vi operere med betegnelsen transportnett som en fellesbetegnelse for denne infrastrukturen. Vi beskriver øvrige deler av ekominfrastrukturen kun i den utstrekning det belyser den felles avhengigheten av Telenors transportnett.

[...]

4 Avhengighet av Telenors transportnett

I kapittel 2 har vi vist hvilken markedsposisjon/markedsandeler Telenor har på mobile tjenester, fast bredbånd og overføringskapasitet, optisk kanal og mørk fiber. I dette kapittelet gir vi en kort oversikt over avhengigheten sentrale aktører har til Telenors transportnett.

[...]

4.8 Norsk Helsenett

Norsk Helsenett leverer nett og transporttjenester til alle helseforetakene og de private sykehusene, alle landets kommuner, alle fastleger og en rekke andre helseaktører og ulike tredjepartsleverandører.
Et landsnett er etablert med tre geografisk adskilte samband mellom de fire regionale sentrene i Oslo, Bergen, Trondheim og Tromsø. Norsk Helsenett bruker Broadnets transportnett som basis for sitt landsnett og store deler av sitt regionale nett, mens øvrige regionale og lokale samband er for en stor del levert av Telenor. Norsk Helsenett er derfor til en stor grad avhengig av Telenors fiberinfrastruktur og IP VPN-produkt (Telenor Nordic Connect) på transportnett og aksess.

4.10 Nødnett

Staten v/Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) eier og drifter Nødnett, et landsdekkende nett med 86 % flatedekning. Nettverket benyttes som kommunikasjonsnett for nød- og beredskapstjenester i Norge.

Nødnett bruker SDH/PDH, som er en eldre teknologi enn IP/MPLS som benyttes i mobilnettene. Dette gjør at Nødnett til en viss grad er adskilt fra den transportinfrastrukturen som mobilnettene benytter seg av. Radionettet til Nødnett er bygd i ringstruktur med høy grad av robusthet og dekning og brukes for radiosamband mellom brukerne av nettet. For å knytte radionettet til kjernenettet, benyttes transmisjonstjenester i form av leide linjer fra hhv. Telenor og Broadnet. Videre kjøper Nødnett transmisjonstjenester for å koble kontrollrom inn til kjernenettet.

Nødnett er i betydelig grad avhengig av Telenor som leverandør av transporttjenester for å binde sammen radionett og kjernenett. Spesielt gjelder dette Sørlandet, Vestlandet og Nord-Norge. Videre er Nødnett helt avhengig av Telenor for å binde sine egne regioner sammen.

Nødnett bruker kommersiell transmisjon fram til basestasjonsringer. Lokal transmisjon mellom basestasjoner i basestasjonsringene blir i hovedsak betjent av egne radiolinjer.

[...]

4.13 Uninett

Uninett utvikler og drifter det norske forskningsnettet, som forbinder mer enn 200 norske utdannings- og forskningsinstitusjoner og over 300 000 brukere, og knytter dem opp mot internasjonale forskningsnett. Forskningsnettet leverer nett- og transportnettjenester til høgskoler, universiteter og forskningsinstitusjoner. Nettet har innebygd høy grad av robusthet med tre fiberføringsveier mellom alle landsdeler og to veier til alle campusområder.

Uninett har eget IP-nett, men benytter Broadnet som primær underleverandør for tilgang til fiberinfrastruktur og for tilgang til bølgelengder i Broadnets optiske nett. Uninett benytter ikke Telenors transport- eller aksessnett og er uavhengig av Telenor for levering av egne tjenester.

4.14 Oppsummering

Landsnettene til Telenor, Broadnet og Altibox fremstår i det alt vesentlige som redundante og uavhengige av hverandre.

For Altibox følger mye av fiberstrekkene kraftlinjer og går som oftest uavhengig av Telenor. For en del av strekkene i kjernenettet brukes imidlertid langtidsleie av mørk fiber levert av blant annet Telenor. Dette er passiv infrastruktur som ikke er utsatt for logiske feil i Telenors nett.

Også for Broadnet er de fleste av føringsveiene i Broadnets landsnett uavhengig av Telenor. Unntak er en del fiberstrekk langs jernbanen hvor felleskabler benyttes. På regional-, lokal- og aksessnivå leier Broadnet noe mørk fiber fra Telenor. Dette er passiv infrastruktur, og den er dermed ikke utsatt for logiske feil i Telenors nett.

Siden både Telenors egen mobiltrafikk og Telias mobiltrafikk går gjennom Telenors transportnett, vil det alt vesentlige av nasjonale mobiltrafikk være avhengig av at Telenors transportnett ikke svikter. Tilsvarende vil et totalt utfall av Telenors transportnett få store konsekvenser for Nødnett.

Når det gjelder fast bredbånd/internett, vil et utfall av Telenors transportnett ha betydelige konsekvenser for svært mange av dagens ekomtilbydere og deres kunder.

5 Drøfting av sårbarheter og risiko

5.1 Redusere avhengigheten av Telenors transportnett

5.1.1 Problembeskrivelse

En av hovedobservasjonene som trekkes fram av Lysneutvalget, er at kritiske samfunnsfunksjoner er blitt avhengig av lange og uoversiktlige digitale verdikjeder, som gjerne spenner over mange sektorer og over flere land. Elektronisk kommunikasjon inngår imidlertid i nær alle disse verdikjedene, og i utvalgets rapport angis Telenors transportnett som «ryggraden» i ekominfrastrukturen. Ved utfall av dette nettet vil vesentlige deler av elektronisk kommunikasjon på nasjonalt nivå falle bort, og dermed også svært mange kritiske samfunnsfunksjoner.

Lysneutvalget vurderer at sannsynligheten for utfall av Telenors transportnett er lav. Likevel ser utvalget det som en naturlig konsekvens at tiltak må rettes inn mot de sårbarhetene som har et potensial for å gi et massivt ekomutfall, nærmest uavhengig av hvor sannsynlig det er at sårbarhetene leder til en uønsket hendelse.

De norske ekomnettene har mye innebygd robusthet, og ekomtjenestene har høye oppetider. Nettene er designet for å motstå de hyppigst forekommende truslene. Nkom tar utgangspunkt i erkjennelsen av at Telenors transportnett er en kritisk innsatsfaktor i digitale verdikjeder for nær sagt alle samfunnssektorer og for levering av mobiltjenester fra alle mobiltilbydere og en stor andel av faste bredbåndstjenester. Selv om transportnettet har robust design, er profesjonelt operert og historisk sett har vært svært stabilt, må vi ta inn over oss at en alvorlig svikt i Telenors transportnett har potensiale for et massivt ekomutfall som raskt vil kunne få store konsekvenser for samfunnet.

[...]

7.2.3 Staten kjøper egne fiberpar på sjøfiberforbindelser til utlandet

Tiltak 8:
Staten kjøper egne fiberpar på sjøfiberforbindelser som knytter Norge og Svalbard sammen med Nord-Amerika, Storbritannia og det europeiske kontinentet. Som ledd i dette etableres også sjøkabelforbindelse mellom Nord-Norge og Sør-Norge.

I takt med samfunnets økende IKT-avhengighet vil en robust og sikker fiberinfrastruktur mot utlandet bli viktigere i både i en næringspolitisk og sikkerhetspolitisk sammenheng. Nkom mener det vil være fordelaktig å ha en grunnleggende statlig kontroll på kommunikasjonsinfrastrukturen til Norges viktigste handelspartnere og allierte, noe som ikke kan oppnås til fulle gjennom de etablerte forbindelsene via Sverige.

I dag kan dette til en viss grad sikres gjennom kjøp av mørk fiber på eksisterende forbindelser til Danmark og Storbritannia. Dersom andre sjøfiberforbindelser etableres, vil det også kunne være mulig for staten å få tilgang gjennom kjøp av mørk fiber. Imidlertid gir dette ingen garanti for at produktet vil være tilgjengelig i all fremtid, eller tilgjengelig til en akseptabel pris.

En tilnærming som garanterer at Norges strategiske interesser kan ivaretas på lang sikt, er at staten selv tar eierskap på fiberpar på strategiske forbindelser. Kostnadene knyttet til etablering og drift av nye sjøkabelforbindelser er høye, og dette gjør at realisering av slike forbindelser nærmest forutsetter at det samtidig er næringsinteresser for slik etablering. I dag er det flere kommersielle initiativer på gang, hvor mange av disse også vil være av strategisk interesse for Norge. Nkom viser for øvrig til Space Norways pågående konseptutredning knyttet til et nasjonalt strategisk sjøfiberstamnett, inkludert deres delrapport 1 29.

På samme tid som de strategiske interessene vil kunne ivaretas, vil statlig medfinansiering også kunne være utslagsgivende for at sjøfiberforbindelsene blir etablert, noe som i neste omgang vil bidra til å bygge opp under datasenteretablering i Norge. Det er knyttet en betydelig kostnad til tiltaket, men tiltaket vil samtidig bidra til å oppfylle hele målbilde 3 som er å legge til rette for datasenternæringen (3A), bidra til å oppfylle norske strategiske interesser (3B) og risikoreduksjon gjennom spredning av internasjonal ekomtrafikk på flere utenlandsforbindelser (3C). For staten vil tiltaket ha forholdsvis lav kompleksitet, men høye initielle kostnader.

▬
29 Jf. Space Norways brev til Nkom 29.3.2017

[...]

Ønsker innspill til rapport om sikkerhet i ekomnettene

Se også saken på regjeringen.no.