Om bl.a. nettnøytralitet: Høring – NOU 2017:7 Det norske mediemangfoldet – En styrket mediepolitikk for borgerne

• Høringsbrev

  Vår ref.: KUD5456

  Høringsbrevet i pdf-format.pdf

  Utredningen kan hentes fra Kulturdepartementets nettsider (lenke).

  Utvalget legger fram flere forslag, både til endringer i eksisterende ordninger og til nye støtteordninger og avgiftsfritak for mediebransjen. Departementet vil særlig be om innspill til hvordan virkemidlene som utvalget foreslår bør prioriteres og finansieres:

  -          Endringene og de nye tiltakene er beregnet til å koste mellom 743 og 843 millioner kroner per år, inkludert kompensasjon til en kommersiell allmennkringkaster på tv. Departementet vil derfor be høringsinstansene kommentere og prioritere de ulike tiltakene, med utgangspunkt i hvor treffsikre tiltakene vil være for å videreføre og styrke mediemangfoldet.

  -          I kapittel 9 drøfter utvalget alternativer for finansieringen av utvalgets forslag. Departementet vil be høringsinstansene kommentere og eventuelt supplere alternativene utvalget drøfter.

  Benytt den digitale løsningen for å avgi høringsuttalelse ved å klikke på "Send inn høringssvar". Høringsuttalelser er offentlige etter offentlighetsloven og vil bli publisert på våre nettsider.

  Vi ber om at høringsinstansene videreformidler høringsbrevet til aktuelle etater, medlemsorganisasjoner mv. som ikke er oppført på høringslisten.

  Høringer er åpne, og alle kan sende innspill. Aktører som ikke har fått tilsendt høringssaken direkte, står også fritt til å uttale seg om forslagene som legges fram.

• Høringsnotat

  Utredningen kan hentes fra Kulturdepartementets nettsider (lenke).

Utdrag:

[...]

Utvalget har ellers valgt ikke å avholde separate
utvalgsmøter med aktører, med to unntak: Google
og Facebook. Begrunnelsen for å holde egne møter
med disse aktørene er at utvalget ønsket en direkte
dialog om hvordan deres stadig mer sentrale
rolle innvirker på norsk mediemangfold.

[...]

Det følger av mandatet at Mediemangfoldsutvalget
skal vurdere hva statens mål for mediemangfoldet
bør være. Mediemangfoldsutvalget mener på
bakgrunn av drøftingen over at staten, for å bidra til
å oppnå det overordnede målet om ytringsfrihet og
demokrati, bør arbeide for følgende mål:

Med sikte på å fremme en felles, åpen og opplyst
offentlig samtale, bør staten legge til rette
for at alle borgere kan bruke et mangfold av
uavhengige nyhets- og aktualitetsmedier.

Målformuleringen tar for det første hensyn til at
staten verken kan eller bør pålegge noen borgere
visse former for mediebruk. Statens virkemidler
berører avsender og innhold – det er ikke brukerne
som skal reguleres. Statens oppgave må
være å legge til rette for, gi tilgang til og muligheter
for bruk som understøtter reell ytrings- og
informasjonsfrihet. I dette ligger også en plikt til å
sørge for nødvendig infrastruktur for at borgerne
kan bruke mediene, herunder å sikre befolkningen
tilgang på nett som er underlagt prinsipper
om nettnøytralitet.

[...]

4.5.4 Regulering av nettnøytralitet

Målet med regulering av nettnøytralitet er å sikre
internett som en åpen og ikke-diskriminerende
kommunikasjonsplattform. Norge har siden 2009
hatt retningslinjer for nettnøytralitet som er utarbeidet
av Nasjonal kommunikasjonsmyndighet
(Nkom) i samarbeid med sentrale aktører innen
norsk internettbransje, og som bygger på følgende
prinsipper:

1. Internettbrukerne har rett til en internettilknytning
med spesifisert kapasitet og kvalitet.
2. Internettbrukerne har rett til en internettilknytning
som gir adgang til
– å hente og levere innhold etter eget ønske
– å bruke tjenester og applikasjoner etter
eget ønske
– å koble til utstyr og bruke programvare
som ikke skader nettverket, etter eget ønske.
3. Internettbrukerne har rett til en internettilknytning
fri for diskriminering med hensyn til
applikasjonstype, tjenestetype, innholdstype
og hvem som er avsender eller mottaker.

Det har vært frivillig for bransjeaktørene å slutte
seg til retningslinjene, men i praksis har alle de
sentrale aktørene på det norske markedet sluttet
seg til dem.

EU vedtok i 2015 en egen forordning om nettnøytralitet
som er EØS-relevant, og som følgelig
skal gjennomføres i norsk rett. Ifølge Samferdselsdepartementet
vil de foreslåtte endringene
kun innebære en formalisering av gjeldende rett
på området. Samferdselsdepartementet la i en
merknad til et forslag om endring av ekomforskriften
til grunn at det nye regelverket for nettnøytralitet
«vil gi sterkere regulatoriske verktøy
for myndigheten, ved at man går bort fra en frivillig
avtale med ekomaktørene til bestemmelser i
lov og forskrift.» Mediebedriftenes Landsfore-ning (MBL) har i en høringsuttalelse til forslaget
om gjennomføring av forordningen i norsk rett,
bemerket at forordningen inneholder unntak som
er uklare og potensielt kan undergrave nettnøytraliteten
dersom tolkning og håndheving ikke er i
samsvar med de overordnede prinsippene som
ligger til grunn for nettnøytraliteten.

I juni 2016 la EU-organet for europeiske reguleringsmyndigheter
på ekom-området (BEREC)
ut på høring et utkast til retningslinjer for nasjonale
reguleringsmyndigheter om implementering
av nettnøytralitet. Flere av unntakene og uklarhetene
som MBL reiste innvendinger mot, er tolket
og forklart i BERECS retningslinjer. Regjeringen
har i stortingsmeldingen om hovedmål og -prioriteringer
i IKT-politikken forutsatt at ekommyndigheten
skal videreføre en aktiv dialog om nettnøytralitet
med ekombransjen, forbrukere, innholdstilbydere
og andre interessenter, og ved behov
vurdere supplerende nasjonale tiltak innenfor
rammene som den europeiske nettnøytralitetsreguleringen
gir.

[...]

4.6.3.4 Digital Agenda

Gjennom EØS-avtalen er Norge del av EUs digitale
indre marked for telekommunikasjon og audiovisuelle
medietjenester. EUs digitale agenda er
et av flere flaggskipsinitiativer som ledd i den
overordnede strategien Europe 2020, som er Unionens
svar på den økonomiske krisen. Innenfor
rammen av Digital Agenda er det også gjennomført
en rekke initiativer som har som formål å
fremme mediemangfold. Initiativene har imidlertid
primært defensive siktemål, eksempelvis å forhindre
at mediemangfoldet svekkes gjennom angrep
på pressefriheten og journalister, og i mindre grad mål om å utvikle virkemidler for aktivt å
legge til rette for økt mangfold i sektoren.105
Norge har aktivt deltatt i utviklingen av digitale
strategier, og har blant annet vært sett på som et
foregangsland når det gjelder å tilrettelegge for en
selvreguleringsordning med retningslinjer for
nettnøytralitet.

[...]

5.5 Oppsummering

Grunnleggende teknologiske endringer i mediesektoren
har åpnet for helt nye muligheter når det
gjelder produksjon og distribusjon av innhold.
Dette har lagt til rette for inntreden av nye aktører
i markedene med nye forretningsmodeller. Digitaliseringen
har ført til konvergens av tjenester,
apparat, nettverk og markeder. Nye tjenester har
ført med seg en forskyvning i mediebruken, spesielt
blant unge. Eksisterende aktører taper inntekter
fra brukere og spesielt annonsører i konkurransen
med globale aktører, og har måttet legge
om sine forretningsmodeller. Spesielt for avisene
har det vært en utfordring å hente inn inntekter
for digitalt innhold som har kunnet veie opp for tapet
på papir.

For mediebrukerne representerer teknologien
og de nye aktørene økte muligheter for deltakelse
i samfunnet, ved at alle i prinsippet kan produsere
og publisere innhold, og ved at tilgangen på innhold
nærmest er uendelig. Samtidig opplever brukerne
utfordringer blant annet knyttet til personvern,
som følge av et nytt bytteforhold mellom
brukerne og mediene i form av personopplysninger.

[...]

Boks 6.4 Fabrikkerte nyheter mer
delt enn faktabaserte1

Fabrikkerte nyheter (fake news) har den senere
tid blitt et økende problem i sosiale medier,
og for enkelte aktører har slike nyheter
blitt en forretningsmodell. En undersøkelse
gjennomført av Buzzfeed, viste at i de tre siste
månedene før det amerikanske presidentvalget
ble de 20 mest delte fabrikkerte nyhetene
på Facebook mer delt, kommentert og likt,
enn de 20 tilsvarende nyhetene fra velrennomerte,
redigerte medier på Facebook (New
York Times, Washington Post, Huffington
Post, NBC News osv.). Spredningen av falske
nyheter kan påvirke brukernes tillit til mediene
i negativ forstand. Både Facebook og
Google har iverksatt tiltak for å hindre spredningen
av slike nyheter, og flere nettjenester
har spesialisert seg på faktasjekk av nyheter
(eks. Factcheck.org, Snopes.com og Viralgranskaren
i Sverige).2
1 Undersøkelsen sammenlignet de 20 mest delte/likte/
kommenterte usanne nyhetene med nyheter fra redigerte
medier om valget og fant at de førstnevnte ble
delt/likt/kommentert 8,7 mill. ganger, mot 7,3 mill.
ganger for de redigerte mediene.
2 http://www.tv2.no/a/8752261/

[...]

7.2.5.4 Nettnøytralitet

Levende bilder står for en stadig økende andel av
medieinnholdet. For at et stort antall brukere
samtidig skal ha tilgang på kapasitetskrevende
innhold, er innholdstilbyderne avhengige av internettleverandører
(ISP) som tilbyr aksess til nettet
og sørger for tjenester med god kvalitet. Mediene
er også blitt avhengige av å kjøpe tjenester av aktører
som sørger for mellomlagring av innhold tettere
på brukerne (Content Delivery Networks –
CDN).

Regulering av nettnøytralitet er hjemlet i
ekomloven og nærmere beskrevet i kapittel 4.5.4.
Nettnøytralitet knesetter i praksis et prinsipp om
likebehandling av trafikk på internett uavhengig
av avsender, mottaker, utstyr, applikasjon, tjeneste
eller innhold.

Prinsippet om nettnøytralitet handler grunnleggende
om likebehandling av trafikk på internett.
For borgernes informasjonsfrihet og en velfungerende
offentlig samtale er det viktig at ytringer
fra ulike kilder har like muligheter for å nå
frem til potensielle mottakere. Etter utvalgets syn
er det avgjørende at etablert tolkning og håndheving
av prinsippet om nettnøytralitet videreføres,
når EU-forordningen som er beskrevet i kapittel
4.5.4 gjennomføres i norsk rett.

Boks 7.1 Telia og Facebook-avtale i strid
med nettnøytralitet

Telia Sverige inngikk tidlig i 2016 en avtale
med Facebook om å distribuere sistnevntes
innhold gratis/uten at det belaster sluttbrukerens
datakvote og slik at Facebook vil være tilgjengelig
selv om sluttbruker har brukt opp
sin datakvote. 27 ledere av sentrale svenske
mediekonsern protesterte i et opprop mot avtalen
og advarte om at den bryter med prinsippet
om nettnøytralitet og knesetter et prinsipp
om at medier må betale for ikke å få mindre
fordelaktige vilkår i nettet. Etter en granskning
av avtalen forhåndsvarslet Post- och telestyrelsen
(PTS) Telia i desember 2016 om at
det vil gjøre vedtak om at avtalen er i strid med
EUs forordning om nettnøytralitet og at det vil
pålegge Telia å behandle all trafikk og alle tjenester
likt. Telia bestrider i sitt tilsvar til PTS
at tjenesten er i strid med reglene om nettnøytralitet.
PTS påla i et vedtak 24. januar 2017
Telia å behandle alle tjenester likt.

[...]

7.2.6 Sosiale medier og søkemotorer

Nye nettverksbaserte aktører som sosiale medier
og søkemotorer, baserer seg i stor grad på å utnytte
informasjon om brukernes preferanser, vaner
og personalia mv. kommersielt. Gjennom å
analysere og systematisere store mengder data
om brukerne tilpasses nytt innhold og reklame til
brukeren. Disse virksomhetene produserer ikke
innhold selv, men formidler brukergenerert og lokalt
produsert innhold for å skape engasjement
hos brukerne. For brukerne har sosiale medier
og andre digitale formidlingskanaler gjort det enkelt
å nå et bredt publikum med egne meninger
og eget innhold, og slik sett har de hatt en demokratiserende
funksjon.

Som følge av en nedgang13 i delingen av personlig
informasjon blant brukerne av sosiale medier,
har plattformtilbyderne endret strategi og på
kort tid etablert seg som portaler for inngang til
nyheter (for henholdsvis distribusjon av nyheter,
deling og diskusjon om nyheter). Med sine satsninger
på formidling av nyheter (Instant Articles,
Google AMP) og kjøp av rettigheter til levende bilder
(Facebook Live, Twitter/Periscope) er det
mulig å se for seg at plattformene vil konsolidere
sin markedsposisjon på reklamemarkedet vis-a-vis
tekstbaserte medier så vel som audiovisuelle medier.

Sosiale medier representerer en meget potent
distribusjonskanal. For medier i Norge og utenlands
er det et dilemma om man skal øke rekkevidden
og omsetningen av reklame via et partnerskap
og deling med disse plattformene, eller om
man skal stole på egen og mer begrenset rekkevidde
via egen plattform og forretningsmodell.

Dersom plattformene får en så dominerende
posisjon at det blir vanskelig for tradisjonelle medier
å opprettholde lønnsom drift på egen hånd
utenfor plattformene, vil det kunne svekke de nasjonale
og lokale medienes økonomi. På lang sikt
vil det også kunne påvirke redaktøransvaret, kvaliteten
på journalistikken og i siste instans den enkelte
borgers tilgang til informasjon.

Ikke minst har plattformene andre betydninger
for borgernes informasjonstilgang. Når en
økende andel av nyhetskonsumet skjer via sosiale
nettverksmedier, blir det avgjørende hva brukerne
får opp i sin nyhetsstrøm. Det kan være en
risiko for at informasjonstilfanget til den enkelte
mediebruker blir stadig snevrere, fordi innholdet
som prioriteres er basert på hva personen tidligere
har vist interesse for. Samtidig peker flere
nyere studier i retning av at frykten for ekkokamre
og polarisering av offentligheten er overdrevet.
14 En annen tilknyttet problemstilling er at
det er lite åpenhet rundt algoritmene som styrer
utvelgelsen av innhold samtidig som algoritmene
også stadig endres. For brukerne øker kravene til
kildekritikk og generell mediekompetanse.

Et annet aspekt er hensynet til personvernet
og hvordan dette kan ivaretas når alle våre digitale
spor blir lagret og analysert. I 2014 fant journalist i
Dagens Næringsliv, Bjørn Eckblad, at Schibsted
alene hadde samlet 136 000 opplysninger om ham
via SPiD.15 Til denne saken uttaler Datatilsynet at
det er et personvernproblem at vi ikke forstår
hvordan og hvilke data som samles inn, og hvordan
de brukes. Utfordringen gjør seg ikke minst
gjeldende for informasjonen som samles inn av de
globale sosiale nettverksmediene. Brukerne har
ikke selv kontroll over dataene og kan for eksempel
ikke forsikre seg mot at informasjonen kommer
på avveie nå eller i fremtiden.

[...]

Boks 8.17 Utvalgets forslag –
nettnøytralitet

Utvalget mener at myndighetene må legge til
grunn en snever fortolkning av unntakene,
både ved gjennomføringen av EU-forordningen
om nettnøytralitet i norsk rett og påfølgende
tilsynsvirksomhet.

8.6.3.2 Nettnøytralitet

Prinsippet om nettnøytralitet handler grunnleggende
om likebehandling av trafikk på internett. I
kapittel 5.4. viser utvalget til at medieinnhold utgjør
en betydelig del av og står for brorparten av
veksten i trafikk i digitale nett. Borgernes tilgang
til informasjon fra et mangfold av avsendere avhenger
av internettleverandører som respekterer
prinsippet om likebehandling av trafikk på internett,
uavhengig av avsender, mottaker, utstyr,
applikasjon, tjeneste eller innhold.
Etter utvalgets syn er det avgjørende at etablert
tolkning og håndheving av prinsippet om
nettnøytralitet videreføres når EU-forordningen
om nettnøytralitet (jf. kapittel 4.5) gjennomføres i
norsk rett. [...]

Se også saken på regjeringen.no.