Høring - Behandling av overskuddsinformasjon fra kommunikasjonskontroll mv.

• Høringsbrev

  Vår ref.: 17/5142 - ANY

  Justis- og beredskapsdepartementet sender med dette på høring et forslag om diverse endringer i regelverket for behandling av overskuddsinformasjon fra kommunikasjonskontroll mv.

  Frist for å sende inn høringssvar er 15. januar 2018.

  Vi ber høringsinstansene vurdere om høringsnotatet bør forelegges underliggende organer eller andre som ikke er oppført på adresselisten. Høringer er åpne, og alle kan sende innspill til oss. Vi ber om at høringssvar sendes inn digitalt ved å bruke skjemaet for høringssvar på regjeringen.no/id2569958.

  Med vennlig hilsen

  Birgitte Ege
  avdelingsdirektør

                                                                           Anne Moland Nyhus
                                                                           førstekonsulent

  Dokumentet er godkjent og sendes uten signatur

• Høringsnotat

  Høringsnotat: Behandling av overskuddsinformasjon fra kommunikasjonskontroll mv. (pdf)

Utdrag:

1. Innledning

1.1. Hva saken gjelder

I dette høringsnotatet foreslår Justis- og beredskapsdepartementet endringer i lov 22. mai 1981 nr. 25 om rettergangsmåten i straffesaker (straffeprosessloven) (heretter strpl.) §§ 216 g og 216 i, om sletting og videre bruk av materiale innhentet ved kommunikasjonskontroll. Det foreslås også endringer i lov 28. mai 2010 nr. 16 om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterloven) (heretter prl.) § 50, om sletting, sperring og avlevering av opplysninger som ikke lenger er nødvendige for formålet, og i forskrift 20. september 2013 nr. 1097 om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterforskriften) (heretter prf.) i form av en ny § 25-4 om sletting og sperring av overskuddsmateriale fra kommunikasjonskontroll. Reglene gjelder også for romavlytting og dataavlesning.

1.2. Hovedinnholdet i forslaget

Departementet foreslår at gjeldende strpl. § 216 g oppheves, og at det tilføyes et nytt tredje ledd i prl. § 50 som gir hovedreglene om sletting og sperring av opplysninger fra kommunikasjonskontroll. Det øvrige innholdet i strpl. § 216 g foreslås overført til ny prf. § 25-4.

Gjeldende § 216 g første ledd bokstav b gir en egen sletteplikt for uttalelser som omfattes av bevisforbud etter strpl. §§ 117 til 120 og 122. I andre komma gjøres det unntak fra denne sletteplikten i tilfeller hvor den vernede part er mistenkt for en straffbar handling som opplysningene kan ha betydning for. Regelen er videreført i vedtatt, men ikke ikraftsatt, § 216 g (heretter betegnes denne i kortform «vedtatt § 216 g») fjerde ledd andre punktum, med noen endringer. I realiteten innebærer dette et unntak fra bevisforbudsreglene. Det foreslås at denne unntaksregelen beholdes i strpl. § 216 g når bestemmelsens innhold for øvrig videreføres til prl. og prf.

Ved overføringen foreslås det også enkelte materielle endringer fra den vedtatte § 216 g. Det foreslås at opplysninger fra kommunikasjonskontroll som hovedregel skal sperres, både ved rettskraftig dom og ved henleggelse. Dette skjer av hensyn til rettssikkerheten ved mulighet for gjenopptakelse eller gjenåpning av etterforskning. Videre er det i forslaget gitt en endelig slettefrist for opplysninger som blir sperret. Som i den vedtatte bestemmelsen åpnes det for sletting av opplysninger, men vilkåret endres fra at opplysningene må være åpenbart uten betydning for saken, til at opplysningene må være åpenbart uten tilknytning til saken.

Departementet foreslår også en endring i strpl. § 216 i om taushetsplikt ved kommunikasjonskontroll. I realiteten regulerer denne bestemmelsen hvilke formål som kan begrunne videre bruk av opplysninger innhentet ved kommunikasjonskontroll utenfor politietaten. Videre bruk av slike opplysninger internt i politiet, altså uten at det videreformidles til personer utenfor politiet, er ikke fullstendig regulert i loven. Dette har medført enkelte uklarheter rundt mulighetene for slik intern videre bruk, særlig i lys av den vedtatte § 216 g. Det foreslås presisert at politiet har adgang til å benytte opplysninger fra kommunikasjonskontroll internt til forebygging. Presiseringen er en lovfesting av gjeldende rett, og medfører ikke realitetsendringer.

Forskrift 9. september 2016 nr. 1047 om kommunikasjonskontroll, romavlytting og dataavlesing (KK-forskriften) § 9 gir enkelte utfyllende regler innen straffeprosessloven § 216 g sitt virkeområde. KK-forskriften § 9 er gitt med hjemmel i straffeprosessloven § 216 k. Forslaget nødvendiggjør visse endringer i denne bestemmelsen samt i KK-forskriften § 7. Se nærmere redegjørelse om dette i punkt 8.

2. Bakgrunn og behov for endringer

2.1. Den rettslige utviklingen og Stortingets anmodningsvedtak

[...]

Lov 21. juni 2013 nr. 86 utvidet adgangen til å bruke overskuddsinformasjon som bevis for andre straffbare forhold enn dem etterforskingsskrittet var ment å avdekke. I etterkant av denne endringen vedtok Stortinget lov 17. juni 2016 nr. 54, som innebar en utvidet adgang til å benytte skjulte tvangsmidler, og som også åpnet for bruk av dataavlesning. Dette antas å ville innebære et større tilfang av overskuddsinformasjon for politiet. I den sammenheng ble det ikke vurdert å innskjerpe adgangen til bruk av overskuddsinformasjon. Under behandling av Prop. 68 L (2015-2016) traff Stortinget anmodningsvedtak nr. 806 8. juni 2016:

«Stortinget ber regjeringen foreta en gjennomgang av reglene om bruk, oppbevaring og sletting av overskuddsinformasjon i lys av at omfanget av overskuddsinformasjon har potensial til å øke vesentlig ved gjennomføringen av forslagene i Prop. 68 L (2015–2016), og komme tilbake til Stortinget på egnet måte».
Anmodningsvedtaket følges opp og kommenteres videre i høringsnotatet.

[...]

3. Gjeldende rett og nasjonale og internasjonale rammer

3.1. Gjeldende og vedtatt § 216 g

Straffeprosessloven inneholder ingen generelle regler om sletting av opplysninger fremkommet ved etterforskning. For opplysninger fremkommet ved kommunikasjonsavlytting etter straffeprosessloven § 216 a, kontroll av kommunikasjonsanlegg etter § 216 b, romavlytting etter § 216 m og dataavlesing etter § 216 o, foreskriver § 216 g en særskilt sletteregel for overskuddsinformasjon. Sletteregelen skal etter lov av 21. juni 2013 nr. 86 også gjelde for skjult fjernsynsovervåking på offentlig sted etter strpl. § 202 a og plassering av teknisk peileutstyr etter § 202 c, men disse bestemmelsene er ennå ikke ikraftsatt. Bakgrunnen for den særlige regelen er at disse etterforskningsmetodene er særlig inngripende i den personlige sfære for dem som rammes.

[...]

3.2. Gjeldende § 216 i

Det er et alminnelig utgangspunkt i norsk rett at når politiet under etterforskning (herunder ved bruk av tvangsmidler) finner opplysninger som kan ha betydning for politiets arbeid, så kan disse opplysningene i etterkant benyttes fullt ut til etterforskning og forebygging av andre straffbare forhold. Dette er nedfelt i prl. § 4.

Ved bruk av kommunikasjonskontroll, romavlytting og dataavlesning gjelder imidlertid en snevrere adgang til å benytte overskuddsinformasjon. Strpl. § 216 i gir en særskilt regel om taushetsplikt for opplysninger fremkommet ved bruk av disse tvangsmidlene. Bestemmelsen regulerer hvilke formål som kan begrunne unntak fra taushetsplikten, og gir derfor i realiteten også en formålsbegrensning for den videre bruk av opplysningene. Som for § 216 g er behovet for en slik særregel begrunnet i kommunikasjonskontrollens inngripende karakter. § 216 i kommer også til anvendelse ved bruk av tvangsmidler til avverging av alvorlig kriminalitet etter strpl. § 222 d og sikring av elektroniske data etter strpl. § 215 a.

[...]

5.4.2. Særlig om sletting av informasjon fra dataavlesning

Vedtagelsen av forslagene i Prop. 68 L (2015-2016) innebar en viss utvidelse av politiets adgang til bruk av kommunikasjonskontroll og romavlytting, og innførte dataavlesning som tvangsmiddel. Disse endringene kan antas å medføre en økt mengde overskuddsinformasjon. Stortinget har på den bakgrunn bedt departementet vurdere om det bør gjøres endringer i reglene om oppbevaring og sletting av overskuddsinformasjon fra kommunikasjonskontroll mv. Dette anmodningsvedtaket omtales nærmere i avsnitt 2.1.

Når det gjelder kommunikasjonskontroll og romavlytting innebærer endringen i 2016 at anvendelsesområdet for disse tvangsmidlene utvides til å gjelde enkelte alvorlige lovbrudd som tidligere ikke var omfattet. Dette innebærer ikke prinsipielle endringer i hvilken type informasjon politiet får adgang til, og gir heller ikke adgang til mer informasjon i relasjon til den enkelte mistenkte. Det totale antallet saker hvor disse tvangsmidlene benyttes kan øke, men mengden overskuddsinformasjon i den enkelte sak vil ikke endres. Departementet mener derfor at forslagene i dette høringsnotatet også vil være tilstrekkelige i disse tilfellene.

Bruk av dataavlesning innebærer at politiet får tilgang til informasjon om den kontinuerlige bruken av informasjonssystemet som ikke kommuniseres eller lagres i datasystemet. I tillegg vil den totale mengden informasjon kunne være større enn ved hemmelig ransaking, fordi politiet får mulighet til å overvåke mistenktes bruk av datasystemet over tid. Mengden overskuddsinformasjon vil sannsynligvis øke selv om dataavlesningen så langt det er praktisk mulig skal innrettes slik at man unngår å fange opp informasjon som ikke er relevant for etterforskningen. På grunn av tekniske begrensninger vil det imidlertid ta tid før man har et tilstrekkelig erfaringsgrunnlag med dataavlesning til å vurdere i hvilken grad bruk av dette tvangsmidlet endrer karakteren og mengden av overskuddsinformasjon.

Selv om overskuddsinformasjonen fra dataavlesning kan være av en annen art og mengde er det ikke gitt at dette bør medføre egne regler om sletting av overskuddsinformasjon. EMK artikkel 6 om equality of arms innebærer at materiale som ikke er omfattet av bevisforbud kun kan slettes etter at forsvarer har fått anledning til innsyn. Det kan derfor ikke innføres en regel om umiddelbar sletting av enkelte typer opplysninger, med mindre de samme opplysningene også omfattes av bevisforbud. Hvorvidt det bør innføres videre begrensninger på bruken av overskuddsinformasjon bør som det fremgår i punkt 7.1 vurderes som en del av arbeidet med ny straffeprosesslov.

Departementet vil derfor på dette tidspunkt ikke foreslå særlige regler om oppbevaring og sletting av overskuddsinformasjon fra dataavlesning. Departementet imøteser imidlertid høringsinstansenes tilbakemelding på dette punkt.

[...]

7. Bruk av opplysninger fra kommunikasjonskontroll

7.1. Adgangen til bruk i strpl. § 216 i

Som nevnt i punkt 3.2 er utgangspunktet i norsk rett at overskuddsinformasjon fra etterforskning fritt kan benyttes i andre saker, både under etterforskningen og som bevis. Dette gjelder også ved bruk av tvangsmidler utenom kommunikasjonskontroll, romavlytting og dataavlesning. For disse tre tvangsmidlene er det oppstilt en særlig regel i strpl. § 216 i for hvordan overskuddsinformasjon kan brukes, til beskyttelse for dem som rammes. Gjennom anmodningsvedtaket som omtales nærmere i punkt 2.1 har Stortinget bedt departementet vurdere om det bør gjøres endringer i adgangen til bruk av overskuddsinformasjon fra kommunikasjonskontroll mv.

Som nevnt i punkt 5.4.2 innebærer ikke utvidelsen av adgangen til bruk av kommunikasjonskontroll og romavlytting prinsipielle endringer i hvilken type informasjon politiet får adgang til, og det gir heller ikke adgang til mer informasjon i relasjon til den enkelte mistenkte. Bruk av dataavlesning kan innebære at politiet får tilgang til opplysninger av en annen karakter enn tidligere. På grunn av tekniske begrensninger vil det imidlertid ta tid før man har et tilstrekkelig erfaringsgrunnlag med dataavlesning til å vurdere i hvilken grad bruk av dette tvangsmidlet endrer karakteren og mengden av overskuddsinformasjon.

Departementet mener at man bør ha en bedre oversikt over hvordan dette tvangsmiddelet vil virke i praksis før man eventuelt foreslår særlige innskjerpinger i reglene om bruk av overskuddsinformasjon fra dataavlesning. Det er også verdt å merke seg at man under forholdsmessighetsvurderingen som skal foretas etter § 216 i bokstav d vil måtte ta hensyn til at dataavlesning er en særlig inngripende metode. Departementet vil følge utviklingen på dette punktet nøye.

Reglene om bruk av overskuddsinformasjon har også klare forbindelser til øvrige regler i straffeprosessloven, blant annet reglene om bevisforbud. Departementet viser til at Straffeprosessutvalget i sitt utkast til ny straffeprosesslov har foreslått innskjerpinger i adgangen til bruk av overskuddsinformasjon. Forslaget innebærer at overskuddsinformasjon kun kan benyttes i straffesak om overtredelse av straffebud som kan medføre fengsel i 2 år. Dette gjelder bruk på alle stadier i saken, herunder til etterforskning. Forslaget er nå på høring, med frist 6. juni 2017. Høringen og det videre arbeidet med forslagene vil gi en helhetlig gjennomgang av adgangen til bruk av overskuddsinformasjon sett i sammenheng med øvrige regler om bevis og bevisforbud. Departementet vil følge opp utvalgets rapport før det vurderes eventuelle endringer i reglene for bruk av overskuddsinformasjon.

7.2. Regulering av rutiner ved intern videre bruk av materialet

Etter strpl. § 216 i og praksis kan politiet internt fritt benytte seg av overskuddsinformasjon fra kommunikasjonskontroll til etterforskning av andre straffesaker. Det fremgår ikke av reglene om dette hvordan opplysningene skal behandles i slike tilfeller. Etter departementets syn bør opplysninger fra kommunikasjonskontroll som benyttes videre i en annen sak underlegges de samme regler om sletting og sperring som i opprinnelsessaken følger av straffeprosessloven § 216 g. Når opplysninger overføres til en annen sak må det derfor merkes med at det stammer fra kommunikasjonskontroll, og skal da behandles i tråd med dette. Det foreslås å presisere dette i ny prf. § 25-4 fjerde ledd.

7.3. Utlevering av opplysninger

Bruk av opplysninger innhentet ved skjulte tvangsmidler innenfor rammen av § 216 i kan etter omstendighetene innebære at opplysningene utleveres til andre. § 216 i regulerer i utgangspunktet kun i hvilken grad opplysningene kan brukes utad, ved at de meddeles andre, jf. Ot.prp. nr. 64 (1998-1999) s. 161. I Prop. 61 L (2016-2017) ble det foreslått endringer i strpl. § 216 i slik at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysninger utleveres fra PST til E-tjenesten dersom det er nødvendig av forebyggelses- og sikkerhetsmessige hensyn. Endringen innebærer noe nytt, ved at opplysninger i disse tilfellene kan utleveres i mottakers interesse. Bestemmelsen innebærer ingen plikt til å utlevere informasjon, og utlevering må være nødvendig og forholdsmessig i det enkelte tilfelle.

Når opplysninger er utlevert, vil mottaker kunne behandle disse videre etter sitt eget regelverk. Bestemmelsene om sletting og sperring følger således ikke med dersom opplysningene først er utlevert til E-tjenesten. Det er imidlertid adgang til å sette vilkår ved utleveringen, for eksempel at opplysninger skal slettes eller at informasjon som ikke lenger er nødvendig skal tilbakeleveres.

Departementet har vurdert om det, i lys av Stortingets anmodningsvedtak, bør gjøres begrensninger i adgangen til å utlevere informasjon fra dataavlesing. Man mener imidlertid, som nevnt i punkt 7.1, at man bør ha mer oversikt over hvordan dette tvangsmiddelet fungerer i praksis før man eventuelt vurderer innskjerpelser. Videre vil adgangen til å sette vilkår, samt at det må vurderes konkret om utleveringen er nødvendig og forholdsmessig, sikre at opplysninger kun utleveres der det er et reelt behov for det.

[...]

8. Forslag til endringer i kommunikasjonskontrollforskriften

KK-forskriften § 9 regulerer enkelte spørsmål om sletting og oppbevaring av opplysninger fra kommunikasjonskontroll. Bestemmelsens første ledd er i hovedsak en gjentagelse av gjeldende § 216 g. De endringer som gjøres hva gjelder slettefrist må derfor gjenspeiles i KK-forskriften. KK-forskriften § 9 første ledd lyder:

«De deler av data, opptak eller annen gjengivelse av en kontrollert telefonsamtale eller annen kommunikasjon som er uten betydning for forebyggingen eller etterforskningen av straffbare forhold, skal snarest mulig tilintetgjøres. Det samme gjelder opplysninger som retten etter straffeprosessloven § 117 til § 120 og § 122 ikke vil kunne kreve vedkommendes vitneforklaring om, med mindre vedkommende mistenkes for overtredelse av straffebud som kunne ha gitt selvstendig grunnlag for kontrollen. Data, opptak eller gjengivelser som gjelder overtredelse av andre straffebud enn de som kunne ha gitt selvstendig grunnlag for kontrollen, skal også tilintetgjøres hvis det har gått mer enn 3 måneder etter at opptaket ble gjort og videre etterforskning ikke er satt i gang.»

Etter KK-forskriften § 9 første ledd første og annet punktum skal sletting skje «snarest mulig». Sletting «snarest mulig» tilsvarer reguleringen i gjeldende § 216 g. Dette er nå ansett å være i strid med EMK art. 6 og siktedes rett til innsyn, se Rt. 2005 s. 1137. Fristen ble derfor endret i vedtatt § 216 g. Forslaget som nå sendes på høring tilsvarer vedtatt § 216 g på dette punkt. For en nærmere drøftelse av denne endringen, se Prop. 147 L (2012-2013) punkt 6.5.2. Disse endringene nødvendiggjør en endring i KK-forskriften første ledd, første og annet punktum. Idet disse utgjør en oppsummering av gjeldende lovtekst, og dermed ikke har selvstendig betydning, foreslår departementet å slette første og annet punktum fremfor å endre dem.

Etter KK-forskriften § 7 første ledd nummer 9 skal politiet føre protokoll som gir opplysninger om «makulering». Departementet foreslår å endre «makulering» til «sletting» for å sikre sammenfallende begrepsbruk med politiregisterloven.

[...]

10. Forslag til lov- og forskriftsendringer

I straffeprosessloven foreslås følgende endringer:

§ 216 g første, andre og fjerde ledd oppheves. § 216 g skal lyde:
Opplysninger som retten etter reglene i §§ 117 til 120 og 122 ikke vil kunne kreve vedkommendes vitneforklaring om skal slettes, med mindre vedkommende mistenkes for en straffbar handling som kunne ha gitt selvstendig grunnlag for kontrollen.

§ 216 i første ledd innledningen og bokstav a skal lyde:

Alle skal bevare taushet om at det er begjært eller besluttet kommunikasjonskontroll i en sak, og om opplysninger som fremkommer ved kontrollen. Det samme gjelder andre opplysninger som er av betydning for etterforskningen, og som de blir kjent med i forbindelse med kontrollen eller saken. Opplysningene kan likevel brukes til følgende formål:

a) som ledd i forebyggingen eller etterforskningen av et straffbart forhold, herunder i avhør av de mistenkte

I politiregisterloven foreslås følgende endring:

§ 50 nytt tredje ledd skal lyde:

Opplysninger fra kommunikasjonskontroll som ikke er fremlagt som bevis i saken skal sperres når saken er avgjort ved rettskraftig dom eller endelig henleggelsesbeslutning. Opplysninger som åpenbart er uten tilknytning til saken skal slettes på samme tidspunkt. Opplysninger som etter strpl. § 216 g ikke skal beholdes, skal slettes så snart som mulig. Kongen gir forskrift om nærmere regler om sletting og bruk av sperrede opplysninger fra kommunikasjonskontroll.

I politiregisterforskriften foreslås følgende endringer:

§ 15-4 nytt tredje ledd skal lyde:

For videre behandling av sperrede opplysninger fra kommunikasjonskontroll gjelder § 25-4.

§ 25-2 annet ledd skal lyde:

Bestemmelsene i politiregisterloven § 50 og § 51 gjelder ikke for opplysninger i straffesaksdokumenter med mindre noe annet er særskilt bestemt.

Ny § 25-4 skal lyde:

§ 25-4 Sperring og sletting av opplysninger fra kommunikasjonskontroll

Opplysninger fra kommunikasjonskontroll, jf. straffeprosessloven kapittel 16 a, som ikke er fremlagt som bevis i saken, skal sperres når saken er avgjort ved rettskraftig dom. Samtidig skal opplysninger som åpenbart er uten tilknytning til saken slettes. De sperrede opplysningene kan bare benyttes ved begjæring om gjenåpning eller for å ivareta siktedes legitime interesser, herunder erstatningskrav. De sperrede opplysningene skal slettes når de ikke lenger er nødvendige for disse formål.

Dersom saken henlegges, skal opplysninger fra kommunikasjonskontrollen sperres når henleggelsesbeslutningen er endelig. Samtidig skal opplysninger som åpenbart er uten tilknytning til saken slettes. De sperrede opplysningene kan bare benyttes dersom etterforskning gjenopptas eller for å ivareta siktedes legitime interesser, herunder erstatningskrav. De sperrede opplysningene skal slettes når de ikke lenger er nødvendige for disse formål.

Opplysninger fra kommunikasjonskontrollen som etter reglene i strpl. § 216 g ikke skal beholdes, skal slettes så snart som mulig etter at det er fastslått at materialet omfatter slike opplysninger.

Før sperring eller sletting etter første til tredje ledd finner sted kan opplysninger fra kommunikasjonskontroll overføres til andre saker innenfor rammen av straffeprosessloven § 216 i. Første, andre og femte ledd gjelder tilsvarende for slike opplysninger.

Opplysninger som er sperret etter første og annet ledd skal slettes senest 5 år etter at den siktede er død.

I kommunikasjonskontrollforskriften foreslås følgende endringer:

§ 7 første ledd nr. 9 skal lyde:

9) sletting, jf. politiregisterforskriften § 25-4.

§ 9 skal lyde:

Data, opptak eller gjengivelser som gjelder overtredelse av andre straffebud enn dem som kunne ha gitt selvstendig grunnlag for kontrollen, skal tilintetgjøres hvis det har gått mer enn 3 måneder etter at opptaket ble gjort og videre etterforskning ikke er satt i gang.

Andre data, opptak og gjengivelser oppbevares etter reglene i beskyttelsesinstruksen så lenge dette anses nødvendig av hensyn til forebyggingen eller etterforskningen. Når det er særskilt bestemt, skal materialet oppbevares på en mer betryggende måte.

Politimesteren skal forvisse seg om at data, opptak og gjengivelser straks blir tilintetgjort når de ikke lenger skal oppbevares etter reglene i de foregående ledd.

Se også saken på regjeringen.no.