Delutredning: Vurdering av modeller for offentlig kompensasjon til kommersiell allmennkringkasting

Delutredningen "Vurdering av modeller for offentlig kompensasjon til kommersiell allmennkringkasting" (.pdf) ble overlevert av utvalgsleder Knut Olav Åmås til kulturminister Linda Hofstad Helleland 18. oktober 2016.

Utdrag fra denne:

2 Bakgrunn

2.1 Utvalgets forståelse av mandatet

Infrastrukturkravet i Grunnloven § 100 sjette ledd pålegger staten å legge til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale. Utvalgets mandat tar utgangspunkt i Grunnlovens infrastrukturkrav og vektlegger mangfold som det sentrale utgangspunktet for ytringsfrihet. Ulike virkemidler på medieområdet bidrar til å opprettholde et mangfold av ytringskanaler.

Etter utvalgets syn er ikke mediemangfold et mål i seg selv, men en nødvendig forutsetning for borgernes reelle informasjons- og ytringsfrihet. Utvalget skiller mellom tre aspekter ved mediemangfold, som samsvarer med en enkel kommunikasjonsmodell: avsender – innhold – mottaker. I forskningslitteraturen omtales disse tre aspektene som henholdsvis avsendermangfold (source diversity), innholdsmangfold (content diversity) og bruks- eller bruksmangfold (exposure diversity).2

Mangfold i avsenderleddet har lenge vært brukt som indikator for mediemangfold. Tanken bak er at en bredde i de kildene som bringer nyheter, rommer offentlig debatt og velger ut informasjon for spredning, vil fremme borgernes informasjons- og ytringsfrihet. I avsenderleddet ligger det flere dimensjoner; eierskap, arbeidsstokk og struktur som kan påvirke mangfoldet.

Tanken bak et mål om mangfold i medienes innhold er at en bredde i tilgjengelig informasjon og kanaler for ytringer vil bidra til borgernes meningsdannelse. Et mangfold av kilder til innhold vil dermed bidra til reell informasjonsfrihet som del av ytringsfriheten. Som avsenderleddet inkluderer også innholdsleddet flere dimensjoner. En kan skille mellom mangfold i innholdstype, demografisk mangfold, og mangfold av ideer, perspektiver og syn.

De to førstnevnte aspektene ved mediemangfold – avsender og innhold – er utilstrekkelige som mål for offentlighetens funksjon i demokratiet. Ideen om avsendermangfold bygger på en antagelse om at et mangfold eller variasjon i avsendere også vil føre til bredde i innholdsleddet. På samme måte bygger ideen om innholdsmangfold på at hvis en legger til rette for ulikhet på tilbudssiden, vil det føre til mangfold i bruk. Disse to antagelsene er lagt til grunn for så å si alle mediepolitiske virkemidler for å sikre mangfold, på tvers av land, men antagelsene understøttes ikke av forskning. Det er dermed uvisst hvor god effekt de mediepolitiske virkemidlene egentlig har for å oppnå målet: Mediemangfold som en forutsetning for borgernes reelle informasjons- og ytringsfrihet.

Modellene og ideene som avsender- og innholdsmangfold bygger på er basert på en forutsetning om at det finnes en knapphet. Det er en begrensning i antall medieaktører i ethvert marked, eller i antall medieaktører som når enhver borger. Det klassiske eksempelet er et tv-tilbud fysisk begrenset av knapphet på kapasitet i distribusjonsleddet. I et digitalt mediesystem er knapphet erstattet med overflod. Med ny teknologi og forenkling av transnasjonal kommunikasjon, er i dag både avsender- og innholdsmangfoldet for norske borgere i utgangspunktet enormt. Hovedutfordringen for mediemangfoldet i dag er i mindre utstrekning knyttet til begrensninger i mangfoldet av avsendere eller innhold, men snarere til å orientere seg i den store informasjonsmengden, og finne relevant innhold.

Bruksmangfold fanger opp dette aspektet ved mediemangfold. Begrepet bygger på et skille mellom mangfold i innholdet som sendes, og mangfold i innholdet som faktisk mottas.

2 Kfr. Philip M. Napoli (1999) “Deconstructing the Diversity Principle”, Journal of Communication, 49(4), 7-34 og Natali Helberger (2011) ”Diversity by Design”, Journal of Information Policy, 1, 441-469, s. 448.

Graden av bruksmangfold vurderes på grunnlag av svaret på spørsmålet om hvorvidt borgerne eksponerer seg for et mangfold av avsendere og om de eksponerer seg for et mangfoldig innhold når det gjelder sjangere og verdier, syn og perspektiv. Forståelsen som legges til grunn er at mediemangfold ikke kan bidra til en reell ytrings- og informasjonsfrihet hvis det mangfoldige tilbudet ikke tas i bruk.

Det følger av mandatet at Mediemangfoldsutvalget skal vurdere hva statens mål for mediemangfoldet bør være. Mediemangfoldsutvalget mener på bakgrunn av drøftingen over at staten, for å bidra til å oppnå det overordnede målet om ytringsfrihet og demokrati, bør arbeide for følgende mål:

Med sikte på å fremme en felles, åpen og opplyst offentlig samtale, bør staten legge til rette for at alle borgere kan bruke et mangfold av uavhengige nyhets- og aktualitetsmedier karakterisert av høy kvalitet.3

[...]

2.4 Internasjonale forpliktelser

2.4.1 Den europeiske menneskerettighetskonvensjon

Statens tilbud og tilrettelegging for allmennkringkasting må som nevnt ses i sammenheng med ytringsfriheten slik denne er garantert i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) artikkel 10.21 Menneskerettighetsdomstolen har gjennom sin praksis klarlagt at bestemmelsen pålegger medlemsstatene en positiv forpliktelse til å legge til rette for mediemangfold.22 Et mangfold av frie og uavhengige medier er en forutsetning for demokratiet og for borgernes mulighet til å motta og dele informasjon slik at de kan delta i samfunnet og føre kontroll med politiske beslutningsprosesser.

Det foreligger ingen plikt til å tilby allmennkringkasting og medlemsstatene i Europarådet nyter en høy grad av skjønnsfrihet når det gjelder valg av virkemidler for å oppnå mangfold. Tradisjonelt har likevel allmennkringkasting, sammen med ulike tilskuddordninger til pressen og medieeierskapsregulering vært ansett som de viktigste verktøy. Dersom et system for allmennkringkasting først er etablert, må imidlertid staten sørge for at borgerne gjennom tjenesten har effektiv tilgang til upartisk og korrekt informasjon så vel som til meninger og synspunkt som reflekterer bredden av politiske ståsted i samfunnet.23

Europarådets ministerkomité og parlamentariske forsamling har vedtatt en lang rekke standarder for allmennkringkasting, som også Menneskerettighetsdomstolen ser hen til i sin praksis. Disse omhandler blant annet hvordan kringkasterne bør organiseres, ledes og finansieres for å sikre deres uavhengighet, samtidig som grunnleggende prinsipper som åpenhet, ansvarlighet og respons ivaretas.24 Uavhengig tilsyn med at forpliktelsene overholdes er også et viktig prinsipp.25

Ethvert inngrep som begrenser allmennkringkasternes frihet vil måtte oppfylle vilkårene i EMK artikkel 10 nr. 3. Bestemmelsen stiller krav om at tiltaket må være hjemlet i lov, må oppfylle et legitimt formål, samt at det det må være nødvendig. Dette betyr for eksempel at tiltak som setter begrensinger i en allmennkringkasters mulighet for finansiering ikke kan være vilkårlige eller uforholdsmessige.

21 http://www.echr.coe.int/Documents/Convention_ENG.pdf
22 Bl.a. Manole and Others v. Moldova paragraf 95-102, http://ijc.md/Publicatii/mlu/ECHR/manole.pdf
23 Ibid. paragraf 107.
24 Bl.a. Ministerkomiteens rekommandasjon CM/Rec(2012)1 om organisering av allmennkringkasting (public service media governance) https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectID=09000016805cb4b4  og Parlamentets rekommandasjon 1878(2009) om finansiering av allmennkringkasting (funding of public service broadcasting), http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=17763&lang=en
25 Ministerkomiteens rekommandasjon 1878(2009) om uavhengige tilsynsorgan (independence and functions of regulatory authorities), https://www.ebu.ch/files/live/sites/ebu/files/Publications/Reference%20texts/CoE%20-%20Media%20Freedom%20and%20Pluralism/REF%20COE-CM-Rec(2000)23.pdf

[...]

3 Kommersiell allmennkringkasting i Norge

3.1 Etablering av kommersiell allmennkringkasting i Norge

Utvalget som ble nedsatt i 1983 for å utrede etablering av en ny permanent riksdekkende fjernsynskanal, fremhevet kulturpolitiske hensyn som en hovedbegrunnelse for å etablere en slik kanal:

Det har vært et utgangspunkt for TV 2-utvalgets overveielser at dersom man i Norge skal etablere en ny landsdekkende fjernsynskanal, vil dette i første rekke måtte være ut fra en kulturpolitisk begrunnelse.

I oppgaven med å bygge et samfunn som er trygt, godt, utfordrende og som samtidig er i stand til også å yte sitt bidrag til verdenssamfunnet, mener flertallet at hensynet til ytringsfrihet og andre kulturpolitiske målsettinger er like viktige som økonomiske og teknologiske vurderinger.32

Utvalget la også vekt på at det måtte være en rimelig balanse mellom samfunnsmessige hensyn i form av forpliktelsene til kringkasteren og de økonomiske ytelser kringkasteren ble tilført.

Konsesjonen gis på grunnlag av konsesjonssøknaden, og de minimumskrav som settes fra samfunnets side. Det vil være naturlig å kreve at søknaden skal innbefatte budsjettforslag, oversikter over organisasjonsform, eierstruktur osv.

Enten man velger å finansiere et TV 2-system ved offentlige bevilgninger, gjennom en forhøyelse av kringkastingslisensen eller ved å tillate salg av reklametid, vil det være betydelige økonomiske interesser forbundet med en slik virksomhet. Det vil være en meget viktig del av konsesjonsorganets oppgave å sikre at de midler som settes i omløp, blir anvendt på en samfunnsmessig forsvarlig og akseptabel måte. Både ved bedømmelsen av de eierinteresser som står bak søknadene og ved vurderingen av hvilke forpliktelser søkerne ønsker å påta seg, vil man måtte foreta kritiske økonomiske vurderinger.33

Flertallet begrunnet sitt syn om at TV 2 skulle ligge utenfor NRK med ytringsfrihetshensyn. Videre var utvalget opptatt av seernes reelle valgmuligheter og vektla betydningen av alternative innfallsvinkler og holdninger til de som representerer hovedstaden:

Et siktepunkt for et utvidet norsk fjernsynstilbud må være å skape en reell valgmulighet for den norske seer, – ikke i første rekke å skape større virkefelt for dem som allerede er engasjert i fjernsynsarbeid innenfor et statsmonopol.

Flere valgmuligheter gir ikke automatisk større mangfoldighet, men flertallet anser det hevet over tvil at man lettest vil få to ulike norske kanaler dersom de også organisasjonsmessig holdes helt fra hverandre. Det gjelder ikke bare programform og emnevalg, men også den innfallsvinkel man anlegger overfor de problemer man vil ta opp og den holdning man inntar til de forhold man vil skildre. Ute i landet opplever mange NRK-fjernsynet i dag som en slags region-kringkaster for Osloområdet, preget av hovedstadsområdets referanserammer.34

32 Jf. NOU 1985:11 - TV 2: om etablering av en ny permanent riksdekkende fjernsynskanal, s. 56.
33 Ibid. s. 116.
34 Ibid. s. 68.

[...]

Vedlegg 1. Utvalgets mandat av 18. september 2015
Bakgrunn
Grunnloven § 100 sjette ledd slår fast det såkalte «infrastrukturkravet, dvs. det ansvaret offentlige myndigheter har for å «legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale». Infrastrukturkravet innebærer at staten må legge til rette for de kanaler og institusjoner som utgjør infrastrukturen for offentlig utveksling av informasjon og meninger. Det er derfor et offentlig ansvar å legge til rette for mangfold og kvalitet i norske medier. Et mangfold av frie og uavhengige medier med kritisk og undersøkende journalistikk og med nyhetsformidling fra ulike samfunnsområder er av avgjørende betydning for et velfungerende demokrati og for ytringsfriheten. Gjennom rapportering og kommentarer fra ulike synsvinkler kan mediene gi borgerne grunnlag for meningsdannelse og aktiv deltakelse i samfunnsliv og demokratiske prosesser. [...]

Se også saken på regjeringen.no.